Чтобы ответить на вопрос, каким будет генплан завтра или какой генплан нужен российским городам, нужно зафиксировать местоположение сегодняшнего генерального плана в действующей системе управления развитием территорий. За что сегодня отвечает генеральный план?
Генеральный план давно уже потерял статус стратегического документа и даже с ролью плана инфраструктурного развития в полной мере не справляется, он «собирает» мероприятия из вышестоящих документов (схем территориального планирования) и предусматривает размещение объектов инфраструктуры местного значения. Местные полномочия – это улично-дорожная сеть, школы, детские сады, парки, скверы… А вот больницы, университеты, железнодорожные вокзалы или аэропорты – это объекты регионального и федерального значения, которые в компетенцию генерального плана не входят.
Генеральные планы не опираются на комплексный анализ эффективности использования территорий как по причине отсутствия полных и актуальных исходных данных, так и по причине отсутствия законодательных требований к проведению такого анализа. Особенно важно проведение анализа в отношении земельных участков государственной и муниципальной собственности, а также неразграниченных территорий. Во многих центрах городов, на территориях высокой градостроительной ценности, существуют огромные закрытые участки, на которых размещались когда-то заводы и фабрики, военные городки или опытные поля. Сейчас эти функции утрачены, но участки по-прежнему отнесены к государственной собственности, не облагаются земельным налогом, не привлекают инвестиции, ухудшают городскую среду. Генеральный план не может запланировать преобразование таких территорий, так как вопросы изменения прав собственности не входят в его компетенцию.
Генеральные планы не связаны напрямую со стратегическим и бюджетным планированием. Законодательством не предусмотрено финансово-экономическое обоснование эффективности мероприятий территориального планирования. Стоимость воплощения генплана не сопоставляется с бюджетными возможностями в разрезе периодов реализации. Генеральный план не влияет на основные подходы, цели и задачи формирования и реализации бюджетной, налоговой и долговой политики в составе бюджетных прогнозов на долгосрочный период. Составление проектов бюджетов осуществляется на основании государственных и муниципальных программ, решения генерального плана не обязательны.
Генеральные планы не предусматривают размещение инвестиционных площадок ни для жилищного строительства, ни для иного развития. Функциональное зонирование с этой ролью не справляется, что препятствует достижению национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года: увеличение объема жилищного строительства не менее чем до 120 млн кв. м в год; повышение индекса качества городской среды на 30 процентов (НП «Жилье и городская среда»); обеспечение оптимальной доступности для населения медицинских организаций, оказывающих первичную медико-санитарную помощь (НП «Здравоохранение»); применение негосударственных инвестиций для создания и функционирования сети региональных центров образования, создание сети детских технопарков (НП «Образование») и др.
Отсутствуют комплексные планы (программы) реализации генерального плана, не обеспечена связь с инвестиционным развитием, в том числе жилищным строительством. Несогласованность мероприятий по развитию инфраструктур приводит к несвоевременному вводу в эксплуатацию объектов (в т.ч. жилищного строительства, социальной инфраструктуры), что влечет за собой потери бюджетных средств и средств инвесторов.
В настоящее время в муниципальных образованиях принимаются отдельные комплексные программы развития транспортной, коммунальной и социальной инфраструктур, в состав которых не входят объекты инфраструктуры регионального значения, что часто приводит к таким результатам: сегодня благоустроили парковую зону – завтра раскопали теплотрассу; сегодня построили больницу, а водопровод к ней построили через год.
Обозначив исходную точку, попробуем представить себе нужный городу генеральный план. И прежде всего отметим, что главным достоинством генплана будет то, что он станет неотъемлемой частью системы управления развитием территорий, возглавит которую стратегия социально-экономического развития, включающая в себя пространственную компоненту и определяющая приоритеты и целевые показатели городского развития, опираясь на демографический, инвестиционный и бюджетный прогнозы. Вместе с планом реализации стратегии будут утверждаться стандарты социального благополучия, определяющие нормативную обеспеченность и доступность для населения объектов и услуг, создающих комфортную среду жизнедеятельности.
На уровне территориального планирования и зонирования будут приниматься решения по утверждению: плана землепользования; генерального плана инфраструктурного и инвестиционного развития; комплексной программы инфраструктурного развития; правил землепользования и застройки.
План землепользования создаётся на основе комплексного анализа сложившегося землепользования, ограничений использования территорий, а также оценки эффективности использования территорий и качества среды. План землепользования распределяет всю территорию города на территории стабильности (сохраняемой застройки) и градостроительных преобразований (территории, в границах которых предусматривается деятельность по комплексному и устойчивому развитию территории, реновация и т.п.).
Генеральный план инфраструктурного и инвестиционного развития включает в себя мероприятия по созданию и реконструкции объектов инфраструктуры всех уровней, а также предусматривает размещение инвестиционных площадок, обеспечивающих достижение стратегических целей по жилищному строительству, производственной деятельности и всем другим направлениям, определённым стратегией.
Генеральный план согласовывается с уполномоченными органами государственной власти и местного самоуправления и является основанием для включения мероприятий в бюджетные программы всех уровней. На основе генерального плана принимаются решения о перераспределении собственности на землю между федеральными, региональными и местными властями.
Комплексная программа инфраструктурного развития представляет собой план реализации генерального плана на 10 лет и содержит данные о наименовании мероприятий, их стоимости, сроках реализации и ответственных исполнителях. Комплексная программа включает синхронизированные в пространстве и времени мероприятия по созданию объектов местного и регионального значения. На основе комплексной программы принимаются государственные и муниципальные ведомственные программы.
Правила землепользования и застройки включают в себя карту территориального зонирования и регламенты использования земельных участков вне зависимости от их функционального назначения, в том числе и относящихся к территориям общего пользования.
Согласованность всех действий и своевременную перенастройку принятых решений обеспечит цифровая информационная модель управления развитием территории – ЦИМ УРТ.
ЦИМ УРТ представляет собой комплекс взаимосвязанных цифровых данных и набор инструментов для мониторинга и оперативного регулирования качественных и количественных характеристик в зависимости от сложившегося или планируемого сценария развития города. Основное назначение ЦИМ – информационно-аналитическое обоснование эффективности принимаемых решений, а также своевременное внесение изменений в программы по развитию инфраструктуры в целях обеспечения их согласованности с осуществляемым и планируемым жилищным и иным инвестиционным строительством. ЦИМ также предназначена для оперативного управления развитием города, в том числе для исполнения функций и предоставления услуг в электронном виде.
Таким образом, можно заключить, что новый цифровой генеральный план – это не традиционный документ, это цифровая модель, состоящая из четырёх связанных друг с другом блоков данных: цифровая информационная платформа; стратегия; планирование и зонирование; оперативное управление.
Блок «Цифровая информационная платформа» – это комплекс данных о современном состоянии и использовании территории, созданный на базе единой электронной картографической основы, формируемой посредством обработки цифровых ортофотопланов, и дополненный актуальными данными обо всех существующих и планируемых объектах градостроительной деятельности и использовании этих объектов жителями города.
Блок «Стратегия» – это комплекс данных о стратегических основах пространственного развития, определённых стратегией социально-экономического развития и обеспечивающих достижение утверждённых целевых показателей качества городской среды за счёт развития инфраструктуры, жилищного и иного строительства и благоустройства территорий.
Блок «Планирование и зонирование» – это комплекс данных о принятых решениях по территориальному зонированию, планируемых объектах федерального, регионального и местного значения, регламентах использования земельных участков и объектов капитального строительства, красных линиях и других объектах градостроительного регулирования.
Блок «Оперативное управление» формируется в процессе исполнения функций и предоставления услуг в электронном виде в сфере градостроительной деятельности с использованием данных блока «Планирование и зонирование». Данные о вводе объекта в эксплуатацию автоматически меняют соответствующие данные блока «Цифровая информационная платформа». Данные этого блока генерируют изменение состояния и использования городских территорий и обеспечивают возможность автоматизированного мониторинга достижения целевых показателей, в том числе по обеспеченности и доступности объектов регионального и местного значения для жителей города, посредством связи с соответствующими данными блока «Стратегия». Результаты мониторинга являются основанием для внесения изменений в документы планирования развития инфраструктуры.
Данные цифровой информационной платформы дают возможность комплексно оценить ситуацию, сформировать проблемное поле на основе выявленных неэффективно используемых территорий и земельных участков государственной и муниципальной собственности, определённых территорий стабильности и преобразования, данных об обеспеченности социально значимыми объектами и изношенности инфраструктуры, о многих других характеристиках и потребностях жителей.
В результате диалогов, переговоров, обсуждений и профессиональных обоснований определяются стратегические приоритеты и задачи городского развития. Принимаются все необходимые решения по планированию и зонированию. Формируется комплексный план мероприятий реализации стратегии, который содержит подсистемы по направлениям городского развития.
Новый цифровой генплан возьмёт на себя ответственность за сбалансированное и обоснованное оперативное управление городским развитием.
Статья опубликована в журнале "Метод" № 1/2019.
2561
0
Комментарии (0)