15.11.2013

Нужны ли России малые города?

Автор статьи: Любовный Владимир Яковлевич - доктор экономических наук, член-корреспондент РААСН, главный научный сотрудник Института макроэкономических исследований. 


«Большая часть наших фабрик – в Москве, месте, может быть, наименее благоприятном в России; там бесчисленное множество народу… С другой стороны, сотни маленьких городов приходят в разрушение! Отчего не перенести в каждый по фабрике, выбирая сообразно с местным продуктом…? Рабочие там будут более прилежны и города более цветущи…

Малые города суть весьма нужны по уездам, дабы земледелец мог сбыть плоды земли и рук его и себя снабдить тем, в чем ему случится нужда».

Екатерина II «О величии России»


В России с ее громадными расстояниями и неравномерностью хозяйственного освоения территории и расселения малые и средние города занимают особое место в экономической, социальной и политической жизни страны и ее пространственной организации. Именно небольшие города являются главными опорными центрами, малыми столицами, скрепляющими огромные пространства России, обеспечивающими ее единство и целостность. В большинстве своем это исторические корни российской государственности, национальной культуры и народных традиций.

Из 1100 городов России (согласно переписи населения 2010 г.) на небольшие города с населением до 100 тыс. жителей приходится 936 единиц, или более 85% всех городов страны, в которых проживает 27,3 млн. человек (или каждый пятый житель страны). К небольшим городам по многим позициям примыкают и поселки городского типа (пгт). Такие поселки, как правило, с населением в несколько тысяч человек формировались в качестве жилых образований при промышленных предприятиях с жестко ограниченным набором объектов соцкультбыта. За прошедшие три десятилетия число пгт сократилось почти в 2 раза и составило 1286 единиц, в которых проживает около 8 млн. человек. Преобладающая часть изменений связана с переходом пгт в категорию сельских поселений, кроме того, многие пгт были включены в состав городов.

Небольшие городские поселения особо важную роль выполняют в восточных районах страны, обеспечивая в значительной мере социально-экономическое развитие этих сложных для освоения территорий России и в определенной степени компенсируя недостаточное размещение здесь более крупных городов.


Распределение небольших городов и поселков городского типа

по территории России (на 01.01.2010 г.)

Федеральные

округа

Малые города

Средние города

Поселки

городского типа

ед.

%

ед.

%

ед.

%

Центральный

228

29,3

41

26,1

318

24,5

Северо-Западный

122

15.7

11

7,0

141

10,9

Южный

45

5,8

17

10,8

54

4,1

Северо-Кавказский

34

4,4

10

6,4

39

3,0

Приволжский

173

22,2

37

23,5

272

21,0

Уральский

82

10,5

17

10,8

75

5,8

Сибирский

89

11,4

18

11,5

227

17,5

Дальневосточный

50

6,4

6

3,8

169

13,0

Всего по РФ

778 (781)*

100

157 (155)

100

1295 (1286)

100

* В скобках приведены данные переписи населения 2010 г.


В советское время решение проблемы малых городов рассматривалось органами власти страны как одна из важных социально-экономических задач. В части малых городов были размещены десятки новых промышленных предприятий, а также филиалы крупных индустриальных объектов. Это позволило малым городам приблизиться к другим категориям по уровню обеспеченности жильем, однако диспропорции в развитии их городской среды по сравнению с крупными центрами не уменьшились из-за постоянного недофинансирования объектов коммунального хозяйства и соцкультбыта.

По данным переписи 2010 г., число малых городов составило 781, а численность проживающих в них жителей практически стабилизировалась – 16,4 млн. человек. При этом их доля в городском населении составила 15,6%. В значительной мере рост числа малых городов был связан с переходом в эту группу 20 средних городов.

Малые и средние города, несмотря на многие сходные проблемы, различаются не только по числу жителей (первые – до 50 тыс. человек, вторые – от 50 до 100), но и по своим качественным особенностям. Малые города – это, как правило, местные центры – «малые столицы» тяготеющих к ним территорий с определенным набором обслуживающих объектов и достаточно узкой сферой приложения труда; это поселения, где жители относительно неплохо знают друг друга и «все и всё на виду», многие жители сохраняют тесную связь с землей и сельским хозяйством, что является экономическим стабилизатором в сложные периоды жизни и придает малым городам по сравнению с другими категориями большую устойчивость. Средние города занимают промежуточное положение между малыми и большими городами. Значительная их часть занимает выгодное транспортно-географическое положение, в них до 1990-х годов нередко функционировали крупные промышленные предприятия, отдельные научные и проектные организации, что способствовало формированию корпуса кадров высокой квалификации.

Нынешнее состояние социальной и производственной инфраструктуры небольших городов в большой степени является следствием прежних условий, когда преобладающая часть средств на развитие производства, а также на строительство жилых домов и других социальных объектов шла по ведомственным каналам. В силу объективных и субъективных причин предприятия с относительно высоким техническим уровнем производства (прежде всего ВПК) концентрировались в крупных центрах. Что касается преобладающей части малых городов, то они «довольствовались» либо мало престижными объектами «второстепенных» ведомств, крайне ограниченных в средствах, либо объектами, связанными с разработкой природных ресурсов.

Ключевая проблема развития большинства малых городов на протяжении длительного времени – критическое состояние их экономической базы. Несмотря на различия в хозяйственных профилях, общими особенностями и одновременно проблемами развития градообразующей базы малых городов являются:

– узкая, односторонняя специализация хозяйства, особенно резко выраженная в монопрофильных городах, на долю которых приходится более половины малых городов;

– техническая отсталость, высокий износ оборудования на большинстве промышленных предприятий, при этом значительная часть предприятий размещается в приспособленных помещениях, где внедрение передовых технологий и современного оборудования крайне затруднено;

– низкий уровень производительности труда и высокая доля ручного малопривлекательного и непрестижного труда, преобладание кадров низкой квалификации;

– сложившаяся специализация, относящаяся к первичным технологическим укладам, с преобладанием продукции, характеризующейся низкой конкурентоспособностью и ограниченным спросом;

– относительно невысокий уровень значительной части управляющего персонала, слабо адаптированного к изменению экономических условий.

Для сотен малых городов были характерны и сохраняются диспропорции в использовании либо мужского, либо женского труда. Молодежь большинства малых городов, не удовлетворенная отмеченными выше условиями труда, а также крайне ограниченными возможностями получения интересной профессии и образования, покидала родные места, что подрывало возможности перспективного развития города.

Особого внимания заслуживают монопрофильные поселения,в состав которых входят почти 2/3 малых городов, преобладающая часть поселков городского типа, а также села, население которых занято несельскохозяйственной деятельностью.

В последнее десятилетие монопрофильные города дважды оказывались в центре внимания властей. И решение их проблем в связи с нарастающими масштабами безработицы приобрело большую актуальность (эта проблема активно обсуждалась в СМИ, а также в ряде монографий. См., например, В.Я. Любовный «Монопрофильные города в условиях кризиса: состояние, проблемы, возможности реабилитации», М.,2009 г.; И.Д. Тургель «Монофункциональные города России: от выживания к устойчивому развитию», Екатеринбург, 2010 г.).

Как и в прошлые годы, при определении дальнейшей судьбы монопрофильных городов и поселков в качестве основного, а чаще всего единственного аргумента выступает оценка состояния градообразующего предприятия (предприятий). Естественно, нет никаких сомнений в важности для города и его жителей устойчиво функционирующих и имеющих надежную перспективу градообразующих предприятий.

Однако назначение таких городов не может ограничиваться ролью удобной площадки для размещения тех или иных производств, а также пространством, на котором формируется и поддерживается в рабочем состоянии социальная и инженерная инфраструктура, обеспечивающая удовлетворение потребностей производства в кадрах.

Такой подход представляется крайне узким и непродуктивным. Он проистекает из трактовки города как «приложения к предприятию». При этом не учитываются ни самодостаточная значимость города как «своего рода самостоятельного организма» (по выражению К. Маркса), ни особенности его развития как сложного социально-экономического, инженерного и архитектурно-планировочного образования. Не менее существенно, что при таком подходе исчезают возможности рассмотрения альтернативных путей и источников развития города, базирующихся на активизации его благоприятных предпосылок, их востребованности рынком, а также тяготеющей к нему и нуждающейся в его помощи и обслуживании, прежде всего, сельской местности.

Важно отметить, что значительная часть малых городов – это исторические корни России. Если односторонняя специализация малых городов существенно затрудняет их перспективное развитие, то исторический статус, длительное существование таких городов свидетельствует о наличии уникальных предпосылок, способных при определенных условиях придать городу новый импульс для его процветания.

При рассмотрении проблем малых городов следует иметь в виду, что в силу их небольшой величины трудно ожидать повсеместного диверсифицированного развития экономической базы, если исходить из позиции, что ее разнообразие может определяться лишь наличием производственных объектов различной специализации.

В связи с этим возникает вопрос, нужны ли сотни и тысячи небольших городских поселений или они обречены на вымирание, а правом на дальнейшее существование обладают только крупные центры, городские агломерации, располагающие диверсифицированной экономикой и разнообразной сферой занятости.

В связи с этим важно определить роль небольших городских поселений в реализации перспективной стратегии развития страны. Не умаляя важности рационального использования минеральных ресурсов как основы экономики большой группы малых городов и пгт, главным ресурсом при переходе на инновационный путь развития должен стать человеческий капитал при создании благоприятных условий для его качественного воспроизводства. Такой подход приобретает особую важность в условиях ухудшения демографической ситуации в стране.

В реализации перспективной стратегии развития России небольшие городские поселения, с нашей точки зрения, будут играть существенную роль в следующих направлениях.

1. Одно из главных направлений активизации малых городов связано с повышением их роли в развитии аграрно-промышленного комплекса и сельской местности в целом. Это направление должно рассматриваться в контексте решения как минимум двух общегосударственных задач – обеспечения продовольственной безопасности страны и социально-экономического развития сельских территорий.

В последние годы около 40% продовольственных ресурсов поступало по импорту, однако известно, что граница продовольственной безопасности не должна превышать 20% зарубежных поступлений.

Рассматривая роль малых городов в развитии сельских районов, необходимо выделить их две главные функции: во-первых, как местных «столиц», обеспечивающих население тяготеющих к ним сел многими видами услуг, такая роль особенно важна в условиях малолюдности преобладающей части сельских населенных пунктов (сферой обслуживания небольших городов, по экспертной оценке, пользовались 15 млн. сельских жителей страны);во-вторых, как центров локальных аграрно-промышленных комплексов, выполняющих разнообразные функции, связанные с производством сельскохозяйственной продукции, её переработкой, реализацией, организацией необходимых форм финансово-экономической, юридической, технической и иных видов содействия субъектам хозяйствования.

По нашей оценке, в недавнем прошлом 3/4 малых городов в той или иной степени были связаны с обслуживанием сельскохозяйственного производства и населения тяготеющих к ним сельских районов (в настоящее время по расчетам доцента географического факультета МГУ А.И. Даньшина из 2072 малых городов и ПГТ 1571 или 76% находятся в зоне сельскохозяйственного освоения и могут претендовать на развитие перерабатывающей промышленности).

Для реального повышения уровня взаимодействия города и села ключевую роль играет развитие транспортной и других видов коммуникационной инфраструктуры (в настоящее время 46 тыс. сел (из 153 тыс.) не имеют выхода на круглогодично эксплуатируемые трассы. В принятой федеральной целевой программе «Развитие транспортной системы России до 2020 г.» ¾ бюджетных средств направляется на поддержание, ремонт и эксплуатацию существующих автомобильных дорог федерального значения. Крайне низкие темпы строительства дорог предусматриваются в сельской местности (до 2020 г. предполагается «подключить» лишь около 5% изолированных сел). Однако, учитывая сокращение финансирования строительства новых дорог в трехлетнем бюджете на 25%, темпы строительства дорог на селе будут носить еще более скромный характер). Формирование взаимосвязанной системы расселения при лидирующей роли малых городов, в которых будут размещаться специализированные объекты социально-культурно-бытовой инфраструктуры, позволит решать и одну из главных проблем развития российского села – нормализацию демографической структуры, включая закрепление молодых специалистов.

Разрушение связей между городом и селом стало одной из главных причин, приведших к длительной стагнации сельского расселения. Если общее число сельских поселений, как показали переписи населения, практически осталось на прежнем уровне: 155,3 тыс. в 2002 г. и 153,1 тыс. в 2010 г., то их структура существенно ухудшилась. Число сельских населенных пунктов, в которых нет населения, возросло с 13,1 тыс. до 19,4 тыс. В настоящее время каждое третье село в России насчитывает менее 10 жителей. Следует обратить особое внимание на тот факт, что за последние полвека (1959-2010 гг.) число сельских поселений сократилось в два раза с 294 до 153 тысяч!

Как свидетельствует Концепция развития сельских территорий, их демографические ресурсы составляют 38 млн. человек (27% общей численности населения), в том числе трудовые ресурсы – 23,6 млн. человек (Концепция устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 года утверждена распоряжением Правительства РФ от 30 ноября 2010 г., № 2136-р). Бедность, разрушающая трудовой и генетический потенциал села, остается массовым явлением.

Процесс сокращения показателей сельской социальной инфраструктуры приостановить не удается. Обеспеченность местами в детских садах в 2008 г. составила 487 мест на 1000 детей в возрасте от 1 года до 6 лет по сравнению с 2007 г. (494 места). Сеть общеобразовательных учреждений сократилась на 1,7 тыс. единиц (4,7%), в 2009 г. – на 2,1 тыс. единиц (6,1%). Сократилась мощность амбулаторно-поликлинических учреждений – на 9,4 тыс. посещений в смену, число станций скорой помощи – на 80 единиц.

Из-за курса на концентрацию сети объектов образования, здравоохранения и культуры в крупные центры (под флагом перехода на прогрессивные стандарты) в условиях неразвитости дорожной сети, мобильных и дистанционных форм обслуживания резко снижается доступность для сельского населения образовательных, медицинских, культурных, торговых и бытовых услуг. Остро стоит проблема обеспечения жителей сельских территорий питьевой водой, выбытие водопроводных сетей из-за плохого технического состояния опережает ввод. Телефонная плотность в сельских населенных пунктах в 2,4 раза меньше, чем в городах. Около 1/3 сельских поселений (как указывалось выше) еще не имеет подъездов к дорогам с твердым покрытием.

В условиях малолюдности преобладающей части сельских населенных пунктов большую часть функций по культурно-бытовому и иным видам обслуживания их жителей должны брать на себя малые города и центры сельских администраций.Тем самым малый город, оказывая разностороннюю помощь сельской местности, с одной стороны, приобретает прочные и постоянно возобновляемые функции для своего устойчивого развития, с другой – способствует возрождению сельской местности. При условии восстановления товаропроводящей сети существенно снизится тенденция к натурализации хозяйства и откроется путь для цивилизованного выхода на рынок. Для реального повышения уровня взаимодействия города и села ключевую роль играет развитие транспортной и других видов коммуникационной инфраструктуры.

Таким образом, учет роли небольших городов в развитии АПК, в котором занято около 1/3 населения страны, позволит не только обеспечить ее продовольственную безопасность, но и, что не менее существенно, сформировать благоприятную среду жизнедеятельности для многих миллионов сельских жителей, сопоставимую по многим показателям с крупными центрами.

Вместе с тем «Концепция устойчивого развития сельских территорий РФ до 2020 г.» явно в недостаточной степени предусматривает необходимость тесного и взаимовыгодного взаимодействия между сельскими поселениями и малыми городами, ограничиваясь лишь некоторыми социальными аспектами.

2. Безусловно, не следует недооценивать роль небольших городов в развитии промышленности.В целом ситуация с развитием реального сектора экономики в малых городах, как отмечалось выше, не может быть признана благополучной. Особого внимания заслуживают монопрофильные поселения, вчисло которых входит почти две трети малых городов, преобладающая часть ПГТ, а также села, население которых занято несельскохозяйственной деятельностью.

Со второй половины 2008 г. в связи с общим мировым финансовым кризисом, затронувшим и Россию, ситуация в монопрофильных городахвновь приобрела большую актуальность.

Как и в прежние годы в силу одностороннего подхода к перспективам развития монопрофильных городов основной акцент в проводимой политике был сделан на развитие промышленности. В подготовленном Минрегионом в 2009 г. перечне монопрофильных населенных пунктов, составленном на основе предложений субъектов Российской Федерации, было выделено 335 пунктов. В их составе 215 городов, 120 поселков городского типа и сельских поселений. Следует отметить, что далеко не все включенные в перечень поселения могут быть отнесены к монопрофильным городам. Например, г. Тольятти, насчитывающий более 700 тыс. жителей, имеет, помимо АвтоВаза, ряд крупных предприятий химической и других отраслей промышленности, 5 вузов и т.д.

Обязательным условием получения государственной поддержки для указанных в перечне поселений стала разработка и принятие на региональном и федеральном уровне прогноза социально-экономического и инженерно-планировочного развития города. Эту роль призваны сыграть комплексные инвестиционные планы развития (КИП). При этом КИПы, содержащие полезную информацию о проблемах развития городов и целесообразных путях их развития, являются в значительной мере пожеланиями без жесткой увязки с реальными ресурсами, позволяющими осуществить перспективные предложения.

Необходимо отметить, что разработка КИПов, а также поэтапный отбор городов для реализации программ их развития осуществляется в условиях отсутствия общей государственной программы модернизации монопрофильных поселений страны.

Из общего списка монопрофильных городов и поселков городского типа (335), принятых Минрегионом, в качестве первоочередных в 2010 г. была выделена группа в составе 27 городских поселений (впоследствии – 35), которые могли рассчитывать на государственную поддержку, осуществляемую через федеральный бюджет, а также через «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» или на средства ФЦП поддержки малого и среднего бизнеса.

В последние годы конкретная работа по изменению ситуации в монопрофильных городах привела к необходимости более широкого подхода к их реабилитации, который вышел за рамки размещения или трансформации градообразующего предприятия. При этом на роль одного из главных направлений объективно выдвигается формирование качественной городской средыкак долговременного и устойчивого фактора, способствующего привлечению инвестиций и открывающего дополнительные возможности для диверсификации экономической базы города и разнообразия сфер приложения труда.

Существенное развитие стало придаваться инфраструктурному обустройству потенциальных промышленных площадок, однако без солидарного формирования качественной городской среды в масштабах всего города результативность мер по изолированным территориям не принесет ожидаемого результата. Слабая инфраструктурная обеспеченность большинства монопрофильных городов резко снижает их конкурентные возможности по сравнению с крупными центрами.

Принятые в последние годы меры в стране, безусловно, позволили сделать заметный шаг в решении этой сложной проблемы. Вместе с тем их крайне скромные масштабы явно не соответствуют реальным потребностям: в общей сложности полноценное решение получили несколько десятков городов, в то время как в целенаправленных мерах нуждаются несколько сотен городов и поселков.

Таким образом, проблема монопрофильных городов остается весьма актуальной и требует для своего решения разработки долгосрочной государственной политики. В качестве основного документа, определяющего перспективы развития монопрофильных городов и пгт, представляется необходимым разработать федеральную программу «Реабилитация и развитие монопрофильных городов России» в общенациональном и региональном разрезах.

По-видимому, представляется целесообразным существенно скорректировать подход к отбору производственных объектов, размещаемых или реконструируемых в небольших городах. В настоящее время значительный акцент при определении специализации таких объектов делается на выпуск продукции, конкурентной на внешнем рынке. В то же время значительно меньшее внимание уделяется потребностям внутреннего рынка, который ещё длительное время будет нуждаться в продукции, свойственной реальным запросам населения и экономики многих регионов, развитие которых происходит в рамках, ещё далеких от высших экономическим укладов.

Отметим, что существенная переориентация на внутренний рынок, которая, естественно, выходит за рамки проблем малых городов, будет иметь, как минимум, два важных последствия. Во-первых, она позволит существенно расширить пространство для отечественных производителей, продукция которых не только не уступает, но и нередко превосходит по своему качеству зарубежные товары, заполнившие внутренний рынок. Более активная и в известной степени «агрессивная» политика в рамках цивилизованных отношений представляется чрезвычайно актуальной в связи с вступлением России в ВТО. Во-вторых, большая ориентация на внутренний рынок – одно из важных средств стабильного, устойчивого развития экономики страны и снижения зависимости от далеко не всегда предсказуемых негативных проявлений, свойственных мировым кризисам. В последние годы односторонняя специализация отечественной экономики, ориентация на зарубежные поставки необработанных нефтегазовых ресурсов должна убедить в ущербности и опасности для страны продолжения подобного курса.

Конечно, речь не идет о возвращении к изолированному от внешнего мира развитию экономики страны, вопрос в другом – о рациональном соотношении в ориентации хозяйства на внешний и внутренний рынок, в рациональных и цивилизованных формах поддержки и стимулировании отечественных производителей, особенно расположенных в малых городах.

3. Особую актуальность приобретает целенаправленная активизация небольших городов как центров инновационного развития. Из 14 наукоградов 11 – города с населением менее 100 тыс. жителей, а из 10 ЗАТО, связанных с развитием атомной промышленности, таких городов – 9. Прежде всего, выделим города, входящие в систему Росатома, в них проживает более 700 тыс. человек.

Важно отметить, что «атомные» города далеко не рядовое явление не только в силу своей специализации, но и, что более существенно, они являются прообразом городов – флагманов инновационного развития. Фактически эти города были пионерами в формировании новых подходов не только в нашей стране, но и за рубежом, не уступая по значимости ни Силиконовой долине в США, ни технополисам Японии, а в более позднее время – прогрессивным формам организации наукоемких сфер деятельности в Финляндии, Ирландии и ряде других стран.

Необходимо сказать, что именно в «атомных» городах была по-настоящему оценена важность для инновационного развития благоприятной городской среды, созданию которой уделялось не меньшее внимание, чем научно-производственным объектам. Это стало одним из важнейших факторов формирования коллективного интеллектуального потенциала, способного обеспечить разработку и реализацию прорывных научно-технических достижений в сфере безопасности страны.

Формирование атомных городов осуществлялось на основе разработанных генеральных планов, в которых обеспечивалась взаимная увязка создания научно-производственных зон и жилых комплексов с высоким уровнем благоустройства при соблюдении необходимых санитарных требований.

Другой специфической группой малых городов являются наукограды.Наряду с 14 муниципальными образованиями, получившими официальный статус наукограда, на территории страны размещена многочисленная группа городов и других поселений, располагающих интеллектуальным и научно-техническим потенциалом, позволяющим им претендовать на статус наукограда. В общей сложности перечень таких городов и поселков насчитывает 75 единиц, в которых проживает около 4 млн. человек (Федеральное собрание Российской Федерации. Комитет по вопросам местного самоуправления. Доклад «О состоянии государственной политики о наукоградах и направлениях ее развития». М. 2006. Руководитель рабочей группы Г.К. Сафаралиев, зам. руководителя В.А. Лапин, секретарь Т.А. Сенаторова).

Российские города и поселки с высокой концентрацией интеллектуального и научно-технического потенциала расположены в 26 субъектах Федерации. При этом их наибольшая концентрация отмечается в Московской области (31 с включением Зеленограда), Челябинской (5), Ленинградской области, учитывая Петергоф (4), и по три размещены в Нижегородской, Владимирской областях и Красноярском крае.

Наличие в России столь серьезного потенциала создает хорошие предпосылки для перехода страны на инновационно-ориентированную экономику – единственное условие ее возможного позитивного развития. И государственная политика должна быть направлена на создание комплекса условий, чтобы на этом пути признанные и потенциальные наукограды смогли стать его опорными центрами – «фокусными точками». При этом вряд ли можно считать оправданным сверхконцентрацию финансовых и иных государственных ресурсов в Сколково, приводящую к недоиспользованию потенциальных возможностей других наукоградов.

4. Одно из важных направлений развития значительной части небольших городов связано с сохранением и рациональным использованием их историко-культурного наследия. Среди многих стран мира Россия выделяется уникальным богатством – каждый третий город, а также ряд поселков городского типа и сел обладают ценным историко-культурным и архитектурно-градостроительным наследием. До последнего времени список исторических городов существенно дополнялся и включал 478 городских поселений, в которых проживает около 70 млн. чел. Более 90% таких поселений расположено в Европейской части страны и на Урале.

Находящиеся в исторических городах объекты историко-культурного наследия, а также и сами города – нередко с уникальной планировочной структурой – нуждаются в большой помощи со стороны государства, региональных и местных органов. Многие памятники находятся в аварийном состоянии, а часть уже безвозвратно утеряна. Подсчитано: Россия ежедневно теряет несколько памятников.Вместе с тем задачу сохранения и возрождения своих исторических городов сегодня успешно решают европейские страны, не обладающие подобными России сырьевыми ресурсами. При этом многие страны, бережно используя историко-культурное наследие, получают существенные доходы, составляющие до трети поступлений в национальные бюджеты.

Перспективная политика по отношению к историческим городам России, по мнению большинства специалистов, должна быть основана на переходе от охраны отдельных памятников к сохранению всей совокупности историко-культурного наследия, включающей не только выдающиеся памятники, но и историческую городскую среду, традиционные черты образа жизни, ремесла и промыслы, природное окружение и традиционные формы городского землепользования, этнокультурную среду. Подобный подход позволяет включить наследие в современную жизнь общества, рассматривать наследие как основу будущего развития и возрождения многих исторических поселений России.

Однако в последнее время наметилась крайне опасная тенденция – совместным приказом Минкультуры и Минрегиона («Об утверждении перечня исторических поселений», июнь 2010 г.) без должного совета с научными учреждениями и общественностью было сокращено число исторических поселений с 478 до 41. Тем самым открывается путь к бесцеремонному вторжению в историческую среду уникальных городов и возможность беспрепятственного уничтожения бесценного национального, а в ряде случаев, и мирового наследия.

В этих условиях крайне важно разработать и утвердить положение об историческом городе (поселении), критерии отнесения к историческому городу, а также реестр (список, перечень) исторических городов и населенных мест. Необходимо обеспечить разработку полномасштабной федеральной программы «Сохранение и развитие архитектуры исторических городов».

5. Все большую актуальность приобретает восстановление и расширение сети населенных мест в районах Крайнего Севера. Как известно, на северные территории активно претендует ряд государств. В связи с этим представляется ошибочной массовая ликвидация на этой территории большей части поселков, созданных с большим трудом и нередко ценой здоровья и жизни предшествующих поколений. Такой подход, с нашей точки зрения, не соответствует ни геополитическим, ни экономическим интересам России.

Рассматривая экономические аспекты развития арктической зоны, прежде всего, необходимо отметить возрождение Северного морского пути, который по праву считается одним из самых перспективных экономических проектов и сегодня, по сути, стоит (Константин Новиков. Северный цвет. Российская газета, 16 мая 2012). Для того чтобы нормально функционировать, нужны грузопотоки. В 1985 году по Севморпути было переправлено 6,5 млн. тонн грузов, в 2010 году – 2,7. Уменьшение грузопотоков связано, прежде всего, с отсутствием нормальной инфраструктуры – а значит, нужны новые базовые порты с развитой логистической системой.По словам экспертов, на освоение Арктики нужен как минимум миллион человек.

Одно из важнейших направлений в развитии Крайнего Севера – разработка полезных ископаемых, в том числе и в зоне шельфов. Отметим важность и такого пути, как рыболовство и разведение рыбы в специальных резервациях. Поучительный пример Норвегии, где объем производимой аквакультуры приблизился к миллиону тонн в год.

6. Многие малые города должны стать центрами цивилизованного природопользования.Россия обладает уникальными по мировым меркам природными ресурсами и их разнообразием (Россия обладает четвертью лесных ресурсов мира, десятой частью сельскохозяйственных угодий и ежегодно возобновляемого речного стока, весома доля России в общемировых запасах многих полезных ископаемых). Учитывая нарастающую их востребованность в мире, рациональное природопользование может рассматриваться не только с внутригосударственных позиций, обеспечивая новые виды занятости в небольших городских поселениях, но и как важная сфера расширения экспортных возможностей (развитие экзотического и экстремального туризма, «поставка» водных ресурсов и т.д.), которая может компенсировать снижение роли продажи необработанного углеводородного сырья.

7. Роль малых городов в пространственной организации страны. Малые города – это не только корни нации. Это скрепляющий остов громадных, слабозаселенных пространств. Их ценность будет возрастать в связи с повышением значимости пока еще сохраняемой первозданной природной среды России. Неконструктивно и крайне опасно для судеб страны противопоставление крупных городских агломераций как единственных зон «опережающего развития» остальным формам городского расселения, перспективной роли малых городов. Дальнейший упадок малых городов приведет к превращению большей части страны в экономическую пустыню.

Крайне важно учитывать геополитические интересы России. Происшедшее «оголение» Севера уже в ближайшем будущем потребует значительных затрат на восстановление поселков и инфраструктуры для поддержания Северного морского пути, освоения природных ресурсов Арктики.

С учетом столь важной роли для России небольших городов вызывает крайнее удивление и неприятие позиция бывшего министра экономического развития РФ Э.С. Набиуллиной, озвученная ею на пленарном заседании Московского урбанистического форума «Глобальные решения для российских городов» (следует отметить, что фактическое выступление, прозвучавшее на форуме, заметно отличается от текста, размещенного впоследствии на сайте Министерства (носит «более сглаженный характер»). Приводим текст по сайту Министерства).

Оставляя в стороне другие аспекты «глобальных решений для российских городов», отметим ряд позиций, касающихся малых и средних городов России, высказанных Э.С. Набиуллиной. «Рост крупных городов России и мира идет наряду с процессом убывания малых и средних городов, который мы хорошо видим. Миграционный переток из малых городов в большие – сегодня это основной миграционный тренд в нашей стране, который мы должны учитывать в своей экономической, демографической, инфраструктурной и социальной политике… За три волны индустриализации мы сформировали обширнейшую и местами избыточную сеть малых и средних городов, которые крайне чувствительны к эффективности одного или нескольких сырьевых или промышленных предприятий. Эти населенные пункты еще называются моногородами… Очевидно, что в перспективе нескольких десятков лет сохранить жизнеспособность всех этих образований будет проблематично. К сожалению, убывание городов небольшого размера является непреодолимой глобальной тенденцией, и мы не можем не принимать ее во внимание… Есть оценки, что в течение ближайших 20 лет из малых городов России может высвободиться порядка 15-20 миллионов человек».

Выделим несколько позиций. Во-первых, нигде в мире нет политики, целенаправленно ориентированной на уничтожение небольших городов. Скорее всего наоборот: власти и местные жители заинтересованы в сохранении и улучшении условий проживания в таких городах, находя дополнительные стимулы для их процветания.

Во-вторых, приведенные масштабы миграции из небольших городов – 15-20 млн. человек – сопоставимы с численностью всего их трудоспособного населения. Тем самым в таких городах создается крайне негативная социально-демографическая ситуация. В городах окажется востребованной наиболее дееспособная, активная часть населения. Сам же город, потеряв свой реальный, а возможно, и официальный статус, приобретет функции «бедного приюта» для лиц преимущественно пенсионного возраста и других социально слабо защищенных категорий населения. По всей вероятности, этот процесс будет сопровождаться резким сокращением объемов и снижением качества предоставляемых услуг, ростом антиобщественных проявлений, деградации части населения. Масштабы социальной напряженности, возможно, и протестов потребуют от государства крупных затрат, которые могут оказаться сопоставимыми с ожидаемыми доходами, полученными в результате от переселения.

В-третьих, подобное развитие событий вступает в острое противоречие с геополитическими и экономическими интересами России: мы по собственной инициативе полностью «оголяем» территорию страны, усиливая экспансивные интересы других стран.

Озвученные масштабы миграции из небольших городов сопоставимы с численностью всего их трудоспособного населения. А в общей сложности предложенные направления будут касаться четверти всего населения России – 30–35 млн. чел., которые будут вынуждены покинуть родные, а нередко и многовековые места проживания. Такое «великое переселение» равносильно стихийному бедствию или является результатом войны, а его масштабы вряд ли имеют аналоги в мировой истории. Следует напомнить, что за годы Отечественной войны на советской территории были разрушены 1710 городов и поселков городского типа. Сравним с планами инициаторов «сжатия пространства» – ими предлагается ликвидировать 1809 малых городов и поселков городского типа (Письменная Е., Костенко Н. Передел России. «Ведомости». 16.11.2010).

Столь грубое и опасное, мотивируемое «сиюминутными» выгодами вмешательство в сложившуюся систему городского и сельского расселения России игнорирует внутри расселенческие процессы и возможную востребованность небольших поселений как на современном, так и на перспективном этапах. При этом не учитываются нарастающие тенденции, обусловленные стремлением жителей крупных центров переселяться в экологически благоприятные небольшие города и сельские поселения.

Все сказанное свидетельствует о недооценке в перспективном развитии страны столь необходимой для нее самой массовой сети городских поселений.

Для обоснованного решения стратегических задач развития страны, ее регионов и городов необходимо рациональное сочетание текущих, среднесрочных и долгосрочных планов и прогнозов. Иначе мы будем постоянно воспроизводить «пожарную команду» типа Пикалева. Крайне важно обеспечить не только вертикаль – от центра на места, но и действенную обратную связь, что позволит принимать более взвешенные решения.

О важности взаимоувязанного развития небольших городов и сельских поселений свидетельствует зарубежный опыт, прежде всего, Китая. В последние годы здесь активное развитие получила производственная интеграция села и города. Как сообщает Всеволод Овчинников, в России пока еще в должной мере не оценен поразительный феномен китайских реформ: сельская индустрия – так называемые волостно-поселковые предприятия (Овчинников Всеволод. Сельская индустрия как слагаемое успеха китайских реформ. // Российская газета. 2 февраля 2012 г.). А между тем этот новый, динамичный сектор экономики КНР дает более ¼ промышленной продукции страны и 1/5 ее экспорта. Причем это увеличение производственного потенциала не только произошло без госассигнований, но и стало новым важным источником доходов бюджета.

Даже многие предприятия, производящие телевизоры или запчасти для автомашин, строят на дешевой сельской земле и оснащают оборудованием цеха в селах, дабы выпускать там наименее сложные и наиболее трудоемкие детали. А работа у современных станков очень привлекательна для сельской молодежи. Если в прежние времена подсобные промыслы отвлекали людей от сельского хозяйства, то нынешний бум поселково-волостных предприятий стал опорой сельской экономики, главным источником средств для модернизации земледелия и животноводства, создания сельских школ, больниц, коренного улучшения крестьянского быта.

Что же в этом опыте может быть поучительным для России? Думаю, прежде всего, это глубокая переработка сельхозпродукции на месте, производственная интеграция сельских предприятий с городскими. А главное – расширение возможностей для трудоустройства в малых городах и поселках.

Когда начались реформы, четверть населения Китая – 250 млн. человек – жили впроголодь и ходили в лохмотьях. Ныне в абсолютной бедности остаются 24 млн. – это уже не 25%, а 2% населения.

Решение проблемы возрождения малых городов, безусловно, зависит от проводимой государством политики. Однако не меньшее значение имеет активная позиция местного сообщества, которая возможна лишь при условии, что руководство сообществом возглавят инициативные, ответственные лидеры, для которых интересы дела выше узкокорыстных задач. При всей кажущейся идеалистической постановке нам представляется, что это один из немногих путей реального решения проблем своего города.

Представляется необходимым формирование дееспособного местного сообщества, объединяющего всех горожан для реализации единой цели – возрождения города. Это одновременно создаст условия и для решения большинства индивидуальных проблем.Крайне важно преодолеть имеющую место позицию, направленную не на поддержку инициативных лидеров, которые могут предлагать и отстаивать рациональные подходы и пути реабилитации своих городов, а на пресечение излишней самостоятельности и дискредитации таких лидеров, ставя вместо них послушных исполнителей, действующих по принципу, «чего изволит» верхнее начальство. В этом отношении поддержка и становление реального местного самоуправления, включая кардинальный пересмотр бюджетно-финансовых отношений, должны стать общегосударственным приоритетом.

Приведенные выше позиции свидетельствуют о государственной важности и актуальности проблемы развития небольших городов, нуждающихся в своем развитии в обоснованных научных рекомендациях и практических мерах по их реализации.

Не стоит забывать, что по сравнению с крупными центрами с присущими им постоянными «испытаниями на прочность», напряженной социально-психологической атмосферой, вечной спешкой, транспортной усталостью, «пробками» и т.д. именно небольшие города предоставляют своим жителям более благоприятные условия жизнедеятельности, соразмерные с реальными потребностями человека: относительно уравновешенный ритм жизни, работы и отдыха, активные межличностные отношения, близость к природе. Эти ценности, которые далеко не всегда поддаются денежному измерению, позволяют небольшим городам выполнять одну из важнейших миссий в России – сохранение ее генофонда.

На Руси исстари сложилось понятие – «намоленное место», которым обозначали городские и сельские территории с расположенными на них храмами. Это понятие, по-видимому, можно отнести и к малым городам, существующим на карте страны с «незапамятных времен».

Бережное отношение к малым городам, содействие их сохранению и процветанию представляется одной из главных задач органов власти всех уровней, бизнес-сообщества и, естественно, самих жителей. Успешная реализация этой задачи будет свидетельствовать о гражданской зрелости и ответственности современного общества перед будущими поколениями России.


Архив журнала "Управление развитием территории", № 3/2013 г.