Работу XIII Сессии градостроителей продолжила градостроительная сессия «Совершенствование системы управления развитием территорий», модератором которой выступила руководитель Института территориального планирования «Град», председатель Совета Национальной гильдии градостроителей, член экспертной группы по направлению плана мероприятий ТДК «Градостроительная деятельность и территориальное планирование» Анна Береговских.
Первым слово было предоставлено директору Департамента планирования территориального развития Министерства экономического развития Российской Федерации Алексею Елину – представителю главного федерального регулятора деятельности в области стратегического социально-экономического и территориального планирования.
Свое выступление спикер начал с тезиса о том, что сегодня, к большому сожалению, стратегическое планирование разделено: Минэкономразвития отвечает за стратегическое планирование на региональном уровне, но не на муниципальном, хотя муниципальный уровень – это и есть та самая «земля», где появляются объекты. Чтобы исправить ситуацию, за Минэкономразвития России планируется закрепить функции по методическому регулированию стратегического планирования на муниципальном уровне.
Города развиваются по-разному – есть территории динамичного развития, нуждающиеся в концентрации ресурсов, инфраструктуры, программы, но в стратегиях сейчас не видно, за счет чего должны быть достигнуты эти показатели. В Стратегии пространственного развития выделены центры экономического роста, территории, которые нуждаются в специфических подходах (это надмуниципальные территории, агломерации, минерально-сырьевые центры).
Сегодня в Минэкономразвития на контроле находится много вопросов, связанных с разработкой документов территориального планирования, в том числе технических. Подготовлен законопроект по сокращению сроков рассмотрения и согласования документов территориального планирования на федеральном уровне, но сократить срок можно только с помощью автоматизации процессов. В планах министерства развитие федеральной государственной информационной системы территориального планирования, внесение функции форматно-логического контроля.
Так, например, сегодня много замечаний к проектам документов территориального планирования есть у Рослесхоза, все они связаны с несостыковками лесного и земельного кадастра, городскими лесами. При этом все понимают, что без оцифровки массива таких данных, внесения их в информационную систему снять эти вопросы будет невозможно. Необходимо приложить все усилия, чтобы данные были доступны разработчикам, чтобы с ними было удобно работать специалистам, экспертам, заказчику и т.д.
Далее спикер остановился на вопросах стратегического характера. Рассказал, что последние два года министерство активно взаимодействует с экспертным сообществом, создана специальная рабочая группа по совершенствованию сферы территориального планирования. Другая экспертная группа работает на площадке ТПП РФ по направлению плана мероприятий «Трансформация делового климата».
Подготовлены методические рекомендации по подготовке нормативов градостроительного проектирования, которые дают возможность дифференцированно подходить к развитию различных типов территорий с точки зрения экономического роста, системы расселения и т.д.
А. Елин отметил, что по инициативе Национальной гильдии градостроителей и лично А.Н. Береговских в план мероприятий «ТДК» было внесено мероприятие по подготовке концепции законопроекта по совершенствованию системы управления развитием территорий. По мнению спикера, именно сюда необходимо внести вопрос о необходимости перехода от функционального зонирования к выделению территорий, точек роста, под которые необходимо формировать программы, концентрировать ресурсы. Такие территории должны быть обязательно отображены в генплане. При этом надо понимать, что территории у нас разные и не должно быть одних и тех же требований к содержанию генплана небольшого по численности населенного пункта и города-миллионника.
Рассказал, что в настоящее время разрабатывается законопроект по агломерациям. Возможно, потребуется комплексная разработка документов надмуниципального уровня.
«Надеемся, что благодаря широкому экспертному обсуждению мы сможем подготовить документы, принять решения, которые будут работать на «земле», на территориях», – резюмировал свое выступление спикер.
Далее слово взяла Анна Береговских и рассказала о предпосылках совершенствования системы управления развитием территорий, поделилась принципами, которые, на ее взгляд, должны лечь в основу этого процесса.
Так, в целях упрощения ведения предпринимательской и инвестиционной деятельности в различных сферах экономики распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.01.2019 № 20-р был утвержден план мероприятий «Трансформация делового климата». План направлен на улучшение инвестиционного климата по 12 направлениям, в том числе по направлению «Градостроительная деятельность и территориальное планирование». Изначально работа над этим документом велась под эгидой Агентства стратегических инициатив, а в прошлом году координация этой деятельности была передана Торгово-промышленной палате РФ. Сейчас направлением руководит вице-президент ТПП РФ Елена Дыбова.
Работа по внесению мероприятий в план «ТДК» – постоянный процесс. Так, например, по итогам заседания экспертной группы от 17.02.2020 г. для внесения в ТДК были предложены и поддержаны 2 мероприятия:
– по сокращению сроков внесения изменений в документы территориального планирования;
– по изменению порядка подготовки сведений о границах населенных пунктов и территориальных зон в части снижения точности.
В настоящее время идет обсуждение законопроекта «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (законопроект о регуляторных «песочницах»).
Экспертной группой поддержано мероприятие – «Дополнить перечень направлений разработки и апробации цифровых инноваций:
– государственная и муниципальная деятельность, направленная на совершенствование управления развитием территорий (в том числе территориальное планирование, градостроительное зонирование, планировка территорий, программы реализации инфраструктурного развития и т.д.)».
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 января 2020 года № 19-р утверждены изменения, которые вносятся в план мероприятий «ТДК». Согласно п. 26 раздела II ТДК должна быть подготовлена концепция проекта федерального закона, направленного на совершенствование действующей системы управления развитием территорий.
По мнению Анны Береговских, основной идеей законопроекта должно стать обеспечение целостности стратегического социально-экономического, бюджетного и территориального планирования развития территорий, а также согласованности и эффективности реализации запланированных мероприятий на всех уровнях государственного и муниципального управления с учетом и во взаимной увязке с программами инфраструктурного и инвестиционного развития, в том числе жилищного строительства и формирования комфортной городской среды за счет совершенствования методов планирования, создания актуальных данных и применения инновационных цифровых технологий.
Реализация идеи имеет стратегическое государственное значение, носит межведомственный характер и требует внесения изменений не только в законодательство о градостроительной деятельности, но и в нормативно-правовую базу, регулирующую все сферы управления развитием территорий.
Спикер отметила, что целью управления развитием территорий в Российской Федерации является создание условий для достижения национальных целей социально-экономического развития через эффективную реализацию национальных проектов на территориях субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
При этом под управлением развитием территорий понимается деятельность уполномоченных органов государственной власти и местного самоуправления, направленная на устойчивое развитие территорий посредством: стратегического социально-экономического и пространственного планирования; территориального планирования; территориального зонирования; планировки территорий; подготовки и реализации программ комплексного инфраструктурного развития и жилищного строительства; поддержки и координации реализации инвестиционных программ и проектов; оперативного управления и предоставления услуг.
Современная система управления развитием территорий включает в себя следующие компоненты:
– управление на трех уровнях власти в соответствии с распределенными полномочиями (двойное регулирование на федеральном уровне);
– документы (стратегическое планирование, нормативы, территориальное планирование, градостроительное зонирование, планировка территорий, программы инфраструктурного развития и т.д.);
– государственные информационные системы (ФГИС ТП, ЕГРН, ГИСОГД и др.);
– кадровое обеспечение, развитие методов и технологий.
Далее спикер представила анализ современного состояния дел, озвучила задачи совершенствования системы управления развитием территории, более подробно остановившись на принципах.
Среди основных принципов, которые должны лечь в основу совершенствования системы управления развитием территорий, можно назвать следующие:
– принцип целостности правового регулирования (предполагает определение единого федерального регулятора по всем компонентам системы, создание единых органов управления развитием территорий на региональном и муниципальном уровнях);
– принцип реализуемости (предполагает взаимную согласованность стратегического, территориального и бюджетного планирования с программами инфраструктурного и инвестиционного развития);
– принцип равных возможностей (предполагает равные права на инициативы по развитию территории муниципального образования и региона как «снизу», так и «сверху»);
– принцип комплексности (предполагает межуровневую и межведомственную согласованность планируемых мероприятий по развитию различных инфраструктур на территориях конкретных регионов и муниципальных образований);
– принцип объектоориентированности (предполагает утверждение на федеральном уровне минимальных требований к объектам планирования (а не к документам));
– принцип целесообразности (предполагает возможность уточнения на региональном уровне состава и содержания всех документов);
– принцип уважения права собственности (предполагает возможность принятия решений об изменении функционального назначения земельных участков только при условии выкупа этих участков в установленные сроки или с согласия собственника);
– принцип приоритета общественных интересов (предполагает при отсутствии другого варианта право на принятие решения о выкупе земельного участка, находящегося в частной собственности, для государственных или муниципальных нужд);
– принцип публичности и доступности (предполагает создание открытых интернет-ресурсов с размещением на них интерактивных цифровых моделей регионов и муниципальных образований);
– принцип полезности (предполагает включение в систему управления развитием территорий только тех решений и процессов, которые приносят пользу);
– принцип экспериментальности (предполагает апробирование новых методов и инновационных технологий совершенствования системы управления развитием территорий посредством установления экспериментального правового режима в пилотных регионах и муниципальных образованиях);
– принцип консолидации усилий (предполагает обеспечение постоянного продуктивного взаимодействия и сотрудничества всех институтов развития территорий, в том числе: федеральных министерств и их подведомственных учреждений, научного и профессионального сообщества).
Система управления развитием территорий – это трехуровневая система, включающая в себя федеральную, региональные и муниципальные области управления.
Система управления развитием территорий – это четырехкомпонентная система, включающая в себя стратегическое планирование, территориальное планирование и регулирование, оперативное управление и информационно-аналитическую инфраструктуру.
Подводя итог выступлению, Анна Береговских отметила, что результатом совершенствования системы управления развитием территорий должно стать своевременное достижение национальных целей, успешная реализация национальных проектов, а также повышение качества жизни и городской среды.
Главный инженер ООО «Ленгипрогор», член Совета Национальной гильдии градостроителей Юрий Перелыгин озвучил тезис, что, занимаясь развитием территории, мы видим ее как некий социальный объект.
По мнению спикера, сложности в развитии территорий связаны с тем, что в городах до сих пор не сформированы объекты недвижимости как единицы экономического развития. Есть отдельно налоги на имущество и на землю, но только в последние годы экспериментально введен налог на недвижимость как некую единицу, когда объект недвижимости, связанный с территорией, является единым целым.
По мнению эксперта, земельный участок становится рыночной единицей только после формирования его параметров и контента, содержащего информацию об исторической нагрузке, данных о праве собственности с прозрачной историей и кадастрового учета, понимание будущего, «вынутого» из генпланов, проектов планировки и стратегий социально-экономического развития.
Далее спикер остановился на конкретных примерах проектов, разработанных в Иркутске (130-й квартал), Самаре и Нижнем Новгороде, представив позиционную схему управления проектом редевелопмента исторического центра города и отстаивая примат принципа общественных интересов. Участники согласились с докладчиком, что нужно бережно работать с каждым объектом, создавать устойчивый объект недвижимости, обладающий правовыми возможностями к развитию.
Директор по пространственному развитию Консорциума Леонтьевский центр – AV Group Римма Воронкова представила присутствующим доклад «Стратегические вопросы территориального планирования городов», рассказав об основных положениях разработанной Концепции пространственного развития города Омска.
По мнению спикера, стратегическое планирование должно предшествовать планированию территориальному. Концепция пространственного развития Омска рассматривает весь комплекс задач по развитию социально-экономического пространства в городе с точки зрения достижения стратегических национальных целей, определенных майским указом президента, посланием президента Федеральному Собранию, реализации национальных проектов через государственные и муниципальные программы и трансформацию делового климата.
Цели преобразования Омска по всем направлениям сформулированы концепцией на основе городских ценностей, выявляемых в течение трех последних лет. Основным вызовом пространственного развития является интенсификация жизнедеятельности населения через функциональное разнообразие, связность и интегративность городских пространств, межмуниципальное взаимодействие.
Далее спикер тезисно рассказала об основных проблемах, преимуществах и вызовах пространственного развития Омска, особенностях его геополитического положения и роли в комплексном стратегическом развитии макрорегионов Западной Сибири. Прозвучала краткая аналитика пространственного развития – от ключевых драйверов экономики до ментальных районов и закономерностей градостроительного зонирования.
В докладе были представлены основные принципы и подходы к пространственному планированию:
– выявление и закрепление городских каркасов – транспортного, инженерного, природно-экологического, социального;
– макрозонирование – деление застроенных территорий на градопланировочные зоны (районы) по определенным признакам: единые параметры, характерные для локальной территории, проблемы и ограничения развития, формирование единого ядра, общие политики преобразования;
– закрепление территорий преобразования и соответствующих градостроительных политик;
– выявление пространств концентрации усилий – приоритетных для города территорий, преобразование которых позволит достичь наиболее быстрых и значимых эффектов по улучшению инвестиционного климата, городской среды и привлекательности города и региона в целом.
В завершение работы секции с докладом «Стратегия пространственного развития городской агломерации как новый инструмент пространственного планирования» выступил директор Центра урбанистики и градостроительства СПбГУ Евгений Бондарчук.
По мнению докладчика, сегодня стратегическое социально-экономическое планирование и территориальное планирование живут самостоятельной жизнью.
В своем выступлении спикер обозначил основные задачи Стратегии пространственного развития, поставив вопрос о месте данного документа в системе планирования; представил анализ международного опыта разработки стратегических документов и их основных разделов, отметив, что, как правило, стратегии разрабатываются на территорию агломерации (например, Лондон, Париж, Берлин, Копенгаген, Токио и т.д.).
По мнению докладчика, стратегия должна отвечать на следующие вопросы:
– определение приоритетных территорий и земельных участков для нового строительства многоквартирного и индивидуального жилья;
– формирование территориально привязанной программы расселения не пригодного для проживания жилья и редевелопмента данных территорий;
– разработка укрупненной адресной программы и плана мероприятий по повышению индекса качества городской среды;
– единый план размещения на территории объектов транспортной, социальной и коммунальной инфраструктур федерального и регионального значения и основных объектов местного значения;
– выбор местоположения объектов с учетом комплекса социально-экономических факторов и градостроительных условий;
– определение укрупненных параметров и стоимости создания объектов;
– планирование повышения налоговых и неналоговых доходов федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации и местных бюджетов за счет увеличения капитализации земельных участков и объектов недвижимости и роста экономической активности на территории;
– создание условий для привлечения инвестиций и создания новых рабочих мест на территории, в том числе за счет изменения функционального и градостроительного зонирования, а также создания зон с преференциальными условиями ведения предпринимательской деятельности.
Евгений Бондарчук подхватил тезис предыдущего докладчика о том, что для разных территорий нужны разные градостроительные политики. Дифференцированные приоритеты градостроительного развития и разные политики должны прорабатываться в стратегии пространственного развития, после чего транслироваться в качестве технического задания в генеральный план. Предшествует этому районирование территории.
Далее спикер предложил свое видение разделов Стратегии пространственного развития, ее структуру, акцентировав внимание присутствующих на обязательном наличии в стратегии блока быстрых побед, выстроенного на национальных проектах до 2024 года.
Е. Бондарчук напомнил участникам сессии о поручении президента о переходе в крупных городах от генерального плана к документу, определяющему стратегические направления градостроительного развития города, высказав точку зрения, что такие документы должны быть подготовлены не вместо генеральных планов, а в дополнение к ним, возможно, в рамках стратегии социально-экономического развития.
В утвержденном плане реализации стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года есть блок пунктов, посвященных разработке планов социально-экономического развития крупных и крупнейших городских агломераций. Спикер задал аудитории вопрос, что такое долгосрочный план социально-экономического развития агломерации? Возможно, есть смысл поразмышлять над этим и внести изменения в документ, написав, что необходима разработка стратегий социально-экономического развития крупнейших агломераций с включением пространственного раздела, отражающего все аспекты, указанные выше.
Этот вопрос прокомментировал Алексей Елин, отметив некое снижение интереса к агломерациям на федеральном и региональном уровнях в связи с отсутствием конкретных шагов и реальных программных инструментов.
«Должен быть индивидуальный план – каждая агломерация уникальна. Если вслед за законопроектом не появится какое-то ресурсное обеспечение, то реализовывать данные пункты будет сложно. Позиция министерства – сформировать отдельный программный инструмент, чтобы в течение 3-5 лет эти планы и программы можно было реализовать. Они не возникают из ниоткуда, и должны базироваться на расчетах и стратегических документах. Постараемся вместе с вами найти на них ответы», – сказал А. Елин.
В ходе дискуссии участниками был озвучен вопрос, как регулировать пространство без границ, создавая условия для лучшего развития качества жизни, среды; что проще: принять закон про агломерации или перестроить границы муниципальных образований.
А. Елин выступил за вариативность в решении этого вопроса и наличие межмуниципального взаимодействия, поиски соответствующих механизмов.
Участниками было высказано предложение Минэкономразвития России подготовить и утвердить методические рекомендации по подготовке муниципальных стратегий социально-экономического развития с обязательным блоком по пространственному планированию.
Таким образом, к основным выводам сессии можно отнести следующие положения:
1. Низкий уровень и замедленные темпы развития обитаемых пространств, депопуляция российских регионов и муниципалитетов связаны в том числе с качеством управления развитием территорий и проблематикой территориального планирования.
Одной из составляющей территориальной политики должно стать представление о характере изменений обустройства территории, связанное с целеполаганием и приоритезацией – аспектами, отсутствующими в нормативно-правовых актах по территориальному планированию.
Отсутствие законодательно закрепленного стратегического территориального (пространственного) планирования как консолидирующего уровня рассмотрения развития территории совместно с отраслевыми документами стратегического планирования, межрегиональными и межмуниципальными планами развития порождает множество проблем в управлении развитием территории, таких как:
- увязка целеполагания и задач со сценариями развития субъектов с учетом разного рода ограничений в развитии территорий;
- увязка целеполагания и бюджетирования, принципов и подходов к выбору территорий приоритетного развития;
- выбор и резервирование приоритетных площадок и узлов развития;
- рассмотрение средообразования (городское, природное) через капитализацию территории;
- разработка дифференцированных индикаторов, отражающих качество решений в части территориального развития различных зон;
- определение видов прогнозных расчетов (численность населения по МО, транспортные потоки и др.).
2. Пространственное (стратегическое территориальное) планирование требует определения места и задач в иерархии стратегических документов по региональному и муниципальному развитию, а также в системе документов территориального планирования и планировки локальных территорий.
Пространственные аспекты в качестве политик и мер могут рассматриваются на разных уровнях подготовки документов регионального и муниципального развития. Это может быть пространственный раздел в стратегиях социально-экономического развития или промежуточный документ – концепция пространственного развития региона (города), мастер-план в составе генерального плана города/поселения или мастер-план на часть внутригородской территории.
Основные задачи пространственного планирования на любом уровне рассмотрения:
- эффективное использование ресурсного потенциала территории – обеспечение конкурентоспособности территорий (в разных масштабах рассмотрения) на основе развития приоритетной специализации, сбалансированного распределения в пространстве функций и объектов регионального и местного значения;
- выявление территорий – драйверов, определение видов и степени преобразования городских районов на основе оценки социально-экономических эффектов с целью оптимального использования бюджетных и привлеченных ресурсов;
- увязка развития территорий, смежных с соседними муниципальными образованиями.
3. Пространственное планирование как политический документ и инструмент обеспечивает регулирование межотраслевого, межсубъектового взаимодействия в условиях стремительно меняющихся укладов и трендов городского развития, нарастающих темпов урбанизации.
1950
0
Комментарии (0)