07.06.2020

О генеральном плане города

Для государства город – одно из мест сосредоточения его граждан, связанных с этим интеллектуальных, трудовых и материальных, созданных деятельностью человека ресурсов, мест формирования и использования человеческого капитала. Для своих граждан город – это материальная среда формирования и реализации их личностей. Привлекательность и особенности этой среды определяются характером ее обустройства, начиная с его пространственной организации.


Действующей в России системой регулирования градостроительной деятельности предусмотрено:

– планирование развития города в целом посредством разработки его «генерального плана» как имеющего правовой статус документа территориального планирования;

– проектирование развития конкретных частей города посредством разработки «проектов планировки и межевания территории» в установленных границах;

– установление порядка реализации градостроительных решений, принятых в этих документах «правилами землепользования и застройки».

Приведенный перечень назначений этих документов определяет потребность в характере решений, принимаемых в них. Соответственно, разработка генерального плана города должна решать задачи только общегородского уровня. При этом следует учитывать необходимость дифференциации требований к генеральным планам разных по градациям численности их населения городов (малых, средних, больших, крупных, крупнейших).

В качестве примера рассмотрим характер требований для большого города (с населением от 200 тыс. до 500 тыс. человек). В его «генеральном плане» должны решаться задачи планирования:

1. Развития пространственного (планировочного) каркаса города, нацеленного на создание предпосылок удовлетворения потребностей его граждан, в доступности и удобном для них взаиморасположении объектов общегородского и межселенного уровня и значения (предоставляющих им возможность на этом уровне: участия в культурных и политических мероприятиях; представительства своих интересов в органах власти и общественных организациях; участия в деятельности и пользования услугами учреждений и предприятий культуры, образования, здравоохранения и спорта, торговли и общественного питания, кредитно-финансовых услуг; транспортных узлов и коммуникаций, информационно-коммуникационных и др. систем). Установление иерархии и расположения образующих пространственный каркас города «планировочных центров» (мест сосредоточения таких объектов) и «планировочных осей» (связывающих их между собой и с объектами за пределами города) является ключевой составляющей генерального плана города (оно определяет: условия реализации общегородских функций их ключевыми объектами, характер районирования и зонирования территории города, требования к составу, характеру и пространственной организации обслуживающих город инфраструктур, условия реализации внешних связей города).

2. Сохранения индивидуальности образа города, его привлекательности для своих граждан и посетителей посредством поддержания уникальности городского ландшафта на основе учета традиций его обустройства, рационального использования ценных объектов историко-культурной и природной среды. Учет этих требований особо необходим при определении характера развития его пространственного каркаса и зонирования его территории.

3. Районирования территории города, нацеленного на создание предпосылок поддержания заданного уровня автономности в повышении эффективности удовлетворения потребностей граждан каждого из выделенных районов в услугах и праве участия в управлении его развитием, при поддержании взаимной согласованности развития и функционирования инфраструктур во всех районах.

4. Зонирования территории города, нацеленного на создание предпосылок повышения эффективности ее обустройства и использования (выделяются зоны: функционального – по видам использования территории, средового – по типам характеристик обустройства среды, «средоохранного» – по видам мер сохранения ценной природной и историко-культурной среды, «средозащитного» – по видам мер защиты от негативных внешних воздействий, а также другие, связанные со спецификой условий и целей совершенствования обустройства и использования территории города). Установление состава видов зон, взаимно согласованного характера градостроительных преференций и ограничений в каждой из них определяет характер потребности в видах, пространственном распределении и развитости инфраструктур, обслуживающих территорию города.

5. Развития всех видов инфраструктур (социальной, производственной, охраны ценной природной и историко-культурной среды, защиты от негативных воздействий и опасности чрезвычайных ситуаций, транспортных, энергетических, водоснабжения и отведения стоков, удаления и переработки отходов, инновационных технологий, информационно-коммуникационных, а также других, определяемых спецификой условий и целей совершенствования обустройства и использования территории города), обеспечивающих эффективную реализацию градостроительных решений и устойчивое поддержание благоприятных условий пользования гражданами сформированной для них средой.

6. Учета характера и интенсивности внешних связей города (состава их видов и особенностей их характера; состава и характера инфраструктур, обеспечивающих их реализацию; их влияния на его пространственную структуру) с учетом его места и роли в системе расселения регионального и федерального уровня.

7. Учета характера и интенсивности негативных и позитивных внешних воздействий на территорию города, как и его воздействий на прилегающую к нему территорию (местоположения их источников; состава их видов и особенностей их характера; состава и характера инфраструктур, обеспечивающих снижение негативных и повышение их позитивных последствий).

Будущее города, степень удовлетворения упомянутых в первом абзаце данной статьи требований его граждан и государства к пространственной организации обустройства его среды в огромной мере зависит от реализации решений, принятых в генеральном плане. Этим определяется значимость требований к его качеству.

Уровень качества генеральных планов городов определяется профессиональным уровнем:

– правового и нормативного обеспечения требований к их содержанию и технологии разработки;

– их разработчиков и их заказчиков;

– информационного обеспечения их разработки.

Продолжающая действовать в России система правового и нормативного обеспечения регулирования градостроительной деятельности, оставаясь рудиментом сложившейся в СССР административно-командной системы, не отвечает современным требованиям и, по сути, не работоспособна. До настоящего времени в ней не предусмотрены профессионально подготовленные правовые и нормативные требования:

– к содержанию и технологии разработки документов территориального планирования (в частности, генеральных планов городов);

– к содержанию технических заданий на их разработку и к ее информационному обеспечению;

– к уровню профессиональной подготовленности заказчиков и разработчиков этих документов (включая требования к порядку ее установления и поддержания).

Представители органов власти, уполномоченные осуществлять функции заказчиков генеральных планов городов, в большинстве случаев не обладают необходимым уровнем профессиональной подготовкой для этого: ключевыми критериями конкурса на разработку генеральных планов часто становятся цена и сроки, при отсутствии установленных жестких требований к профессиональной квалификации разработчиков; необходимая для разработки генерального плана информация не подготовлена; уровень качества технического задания крайне низок.

Используемая в градостроительной деятельности информация в настоящее время поступает из трех несогласованно действующих информационных систем: кадастра объектов недвижимости, ИСОГД (информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, ведущейся только на муниципальном уровне) и ФГИС ТП (федеральной геоинформационной системы территориального планирования). Отсутствие одинакового правового статуса, системности и взаимной согласованности поступающей информации негативно сказывается на качестве принимаемых градостроительных решений.

Функции информационного обеспечения градостроительной деятельности в Беларуси, Казахстане и на Украине продолжает осуществлять создававшийся в СССР «градостроительный кадастр». Учитывая сложившуюся ситуацию, в России целесообразно создание предложенного автором (в других его публикациях) отвечающего современным требованиям «кадастра территориальных объектов», включающего в себя кадастры: объектов недвижимости, территориальных объектов муниципального, регионального и федерального уровня.

Непрофессионализм управленческих решений, определяющих характер развития городов, качество среды и жизни их граждан, наносит огромный ущерб стране. С ним связано снижение доверия граждан к органам власти и нарастание социальной напряженности. Реформирование действующей системы регулирования градостроительной деятельности в сложившейся ситуации становится все более актуальным.