07.06.2020

О реконструкции жилого фонда в национальном проекте «Жилье и городская среда»

1. Указ Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» определяет в числе национальных целей страны на период до 2024 года улучшение жилищных условий не менее 5 млн семей ежегодно.

В соответствии с национальными целями определены обеспечивающие их выполнение национальные проекты (программы), включая национальный проект «Жилье и городская среда», направленный на обеспечение достижения ряда конкретизированных целей и целевых показателей. В том числе:

- обеспечение доступным жильем семей со средним достатком при ипотечных кредитах со ставкой менее 8%;

- выход на объемы жилищного строительства не менее 120 млн кв. м в год;

- устойчивое сокращение непригодного для проживания жилищного фонда; модернизация строительной отрасли, повышение качества индустриального жилищного строительства, совершенствование механизмов государственной поддержки строительства стандартного жилья;

- создание механизмов переселения граждан из непригодного для проживания жилищного фонда.


2. Достижение поставленных целей и целевых показателей НП «ЖГС» должно координироваться с целями и целевыми показателями других национальных проектов. Например, в части следующих принципиальных зависимостей:

– демографический рост населения не сможет быть обеспечен при среднем размере строящихся в многоэтажных многоквартирных домах (МКД) квартир при их средней площади 48,6 кв. м в 2018 г., квартир-студий площадью до 11 кв. м в 2019 г. и доле 1-2-х комнатных квартир и студий около 70% от ввода МКД;

– вопросы здравоохранения не могут рассматриваться вне учета благоприятствования санитарно-гигиеническим характеристикам жилья, при том что МКД отличаются многими негативными факторами проживания и не имеют надежных средств эвакуации и спасения, в особенности маломобильных групп населения;

– вопросы экологии не смогут быть решены при сносе жилых зданий первых поколений индустриального домостроения: 1 кв. м строительных конструкций таких зданий весит около 1,5 тонн, что приведет к необходимости складирования и последующей утилизации сотен миллионов тонн лома железобетонных конструкций; частично – за счет формирования искусственного рельефа на территории кварталов реновации за счет складирования лома сносимых объектов;

–сеть региональных и местных автомобильных дорог не сможет быть сформирована без предварительного территориального планирования жилищного и других видов строительства, особенно при заметном фактическом росте доли ИЖС, малоэтажного домостроения и растущей автомобилизации населения;

–цифровая экономика определяет новый технологический состав мест приложения труда, рассредоточение и новые формы кооперирования многих форм занятости, что приводит к изменению состава и размещения объектов производственного, социального назначения и планировочной структуры городов, городских и сельских районов в целом.

3. Улучшение жилищных условий 5 млн семей ежегодно, названное в качестве национальной цели страны, может обеспечиваться несколькими способами, в том числе реализуемыми одновременно. К ним могут быть отнесены:

– приобретение или бессрочная социальная аренда нового жилья с уровнем жилищной обеспеченности, достигнутым либо намеченным в регионе, в том числе в ряде особых случаев за счет реновации – сноса фонда малой градостроительной плотности и строительства нового жилого фонда;

– проведение капитального ремонта, санации, модернизации, реконструкции жилья, прежде всего за счет повышения энергоэффективности зданий, обеспечения нормативного набора коммунальных услуг, повышения качества и функциональных характеристик городской среды;

– приобретение (предоставление) земельных участков для индивидуального (дачного) жилищного строительства в агломерациях городов, в сельской местности и малых городах при осуществлении реконструкции, модернизации, капитального ремонта жилых зданий в застройке; массовое высокотехнологичное строительство экономичных индивидуальных жилых домов, включая садово-дачные, в параметрах стандартного жилища, как в форме второго (сезонного) жилища, так и в качестве основного;

– улучшение качества жилой среды за счет обустройства многоуровневых парковок, рабочих помещений для самозанятых, индивидуальных предпринимателей, объектов для малого и среднего предпринимательства, снижения уровня транспортных издержек и экологических параметров среды проживания;

– новое жилищное строительство на свободных территориях с созданием новой централизованной транспортной и инженерной инфраструктуры, обеспечивающей связь со сложившимися городскими районами и местами приложения труда;

– новое строительство ИЖД в пригородных и агломерационных зонах с использованием максимально энергоэффективных и экономичных проектов частных односемейных жилых объектов при снижении давления на рынки труда в связи с ведением приусадебного хозяйства, экономически выгодного в сравнении с минимальным уровнем оплаты труда.

4. Исходное состояние жилищного фонда, его достигнутые характеристики определяют необходимый набор и соотношение мероприятий национального проекта, способных обеспечить его системную реализацию.

На 2019 год жилой фонд страны включал около 3,8 млрд кв. м жилья, в т.ч. примерно 1 млрд кв. м жилья, построенного за период до 1970 года. Нормативная потребность в капитальном ремонте определяется в объеме около 150 млн кв. м и уровне недоремонта более 100 млн кв. м ежегодно. У примерно четверти жилого фонда отсутствуют канализация, горячее водоснабжение, ванны (душ) или другое коммунальное оборудование.

Существующий фонд 5-этажных панельных и кирпичных жилых зданий постройки до 1970 года, т.е. имеющих 50-летний и более срок эксплуатации, составляет более трети имеющегося жилого фонда. Приближается к исчерпанию расчетный срок эксплуатации фонда, построенного в период 1970-1980 гг. и подлежащего капитальному ремонту, модернизации в ближайшие годы.

Поскольку жилой фонд, подлежащий капитальному ремонту, модернизации, реконструкции, составляет суммарно около 2 млрд кв. м при растущей доле аварийного и ветхого жилья, национальный проект обязан адекватно ответить данному обстоятельству.

На период до 2024 года задача формирования новой высокотехнологичной отрасли массового капитального ремонта и модернизации жилых зданий первых поколений индустриального домостроения должна быть отнесена к высшим приоритетам.

5. Другим приоритетом в обеспечении реализации национального проекта, включая отрасль модернизации и капремонта, является индивидуальное жилищное строительство. ИЖС находится одновременно в нескольких исключительно важных для выполнения национального проекта позициях:

– ИЖС единственно обеспечивает сегодня устойчивый рост ввода жилого фонда. В 2019 г. практически весь прирост объемов жилищного строительства обеспечен за счет ИЖС;

– ИЖС позволяет выйти из ловушки применения железобетона как основного конструкционно-строительного материала, ведущей к росту высотности зданий, уменьшению площади квартир и катастрофическому наращиванию массы будущего лома конструкций;

– ИЖС позволяет использовать самые передовые и экологичные технологии автономного энергоэффективного оборудования, вплоть до создания объектов околонулевого энергопотребления, природосообразные строительные материалы; функциональную адаптацию жилища, включая демографическую и сезонную, а также демпфировать при необходимости трудности временного (маневренного) расселения на период капремонта и модернизации городских квартир;

– ИЖС принципиально более экономично и доступно для населения в условиях ограничений по инвестиционным возможностям домохозяйств. Себестоимость строительства 1 кв. м 18-этажного дома (средняя этажность в РФ по МКД) составляет около 50 тыс. руб. за 1 кв. м без учета последующих значительных расходов на транспортную и инженерную инфраструктуру большой мощности и отсутствия расчета затрат на полный жизненный цикл зданий (норматив – 50 лет), включая снос и утилизацию. Себестоимость строительства 1 кв. м в ИЖС составляет 15-20 тыс. руб.

В РФ имеются более 1 млрд кв. м площади частных индивидуальных жилых домов на сформированных участках в городских и сельских поселениях. Дома имеют различные степени износа и уровни инженерного оборудования, Многие из них требуют санации, ремонта, приходят в ветхое состояние. При этом сохраняется полный набор правовых характеристик этой недвижимости, которые должны учитываться документами территориального планирования (ДТП) и градостроительного зонирования.

Специализированным направлением развития инвестиционно-бюджетной отрасли массового капитального ремонта и модернизации жилища становятся индивидуальные жилые дома.

6. Расчетный срок национальных проектов установлен на период до 2024 года включительно, расчетный срок документов стратегического и территориального планирования установлен в 20 лет от времени утверждения. Очевидно, что целевые показатели национального проекта должны являться стартовой составной частью показателей, определяемых документами долгосрочного планирования.

На сегодня накоплен значительный долг недоремонта железобетонных зданий массового индустриального домостроения первых поколений до 1970 года. Приближаются расчетные сроки капитального ремонта, реконструкции железобетонных или строившихся с применением железобетонных конструкций зданий строительства до 1990 года. В сумме эта величина превышает миллиард кв. м и требует целевой научно-технологической программы. Потребности проведения капремонта, реконструкции сетей жилищно-коммунального и дорожного хозяйства, имеющих средний по стране уровень износа 60-70%, а также необходимость санации, капремонта и модернизации частного индивидуального жилого фонда расширяют комплексную задачу осуществления модернизации жилищного хозяйств страны.

Насущной стала системная модернизация отечественного градостроительства, продолжающего сегодня линию на концентрацию населения страны в нескольких точках административных полюсов. Процесс строительства высотных многоквартирных зданий с малыми квартирами получил господствующие позиции в бизнесе коммерческого девелопмента.

Такая практика приводит к перерождению национальной системы расселения России из континентально-сетевой, удерживающей территорию страны за счет связной сети средних и малых городов, сел, опорных пунктов, к системе транзитно-узловой, выманивающей население на линии транзитов, в узлы терминалов и мегаполисов при стремительно убывающей силе хозяйственного удержания больших территорий.

Перспектива требуемых реконструктивных мероприятий должна получить отражение в системе реализации национального проекта, а также в документах стратегического и градостроительного планирования. В том числе в прогнозах научно-технологического развития, где должна быть решена жизненно важная для страны задача создания массовых технологий модернизации инфраструктуры, реконструкции и утилизации жилого фонда, построенного на основе применения железобетонных конструкций.

7. Конкретные направления комплекса реконструктивных мероприятий следует рассматривать применительно к типологически сходным ситуациям.

Первый определяющий фактор – местоположение объектов реконструкции: жилых зданий, сопутствующих объектов обслуживания населения, коммунальных объектов и сетей, дорожной инфраструктуры последовательно:

– в масштабе национальной системы расселения: Москва и МО, Санкт-Петербург и ЛО, города-мегаполисы, Нечерноземье, Урал, Сибирь, Дальний Восток и др.;

– принадлежность к региональной или городской агломерации, соседство с зонами активного ведения МКД-бизнеса развития недвижимости;

– статистическая оценка уровня платежеспособного спроса проживающего населения, возможной степени его заинтересованности и возможностей инвестирования собственных средств в реконструкцию имеющегося фонда, альтернативного выбора другого места жительства, либо предпочтение ИЖС в случае предоставления участка, либо одновременное использование нескольких опций в данном «окне возможностей»;

– формирование совместной позиции ОМС и жителей по результатам общественных обсуждений проектов планировки и реконструкции.

Требуется определить необходимый комплекс технологических средств, организацию содержательной и структурно-нормативной соподчиненности на федеральном, региональном и муниципальном уровнях в логике вертикально интегрированных программ массовой реконструкции жилого фонда. Технико-экономическая оценка при выборе необходимых технологий, объектов и ресурсов, нужных для перехода к конкретизации региональных и муниципальных программ, должна осуществляться согласно нормативам и методикам, принятым на федеральном уровне.

Документы градостроительного и территориального планирования должны определить соотношение объемов реконструкции и нового строительства разных типов для установления параметров функциональных зон жилого, многофункционального и сопутствующих форм назначения в увязке с зонами застройки, подлежащей реконструкции.

Градостроительное планирование, которое должно быть введено как специализированное направление стратегического пространственного планирования, призвано определять соотношение градостроительных мероприятий по всем направлениям улучшения жилищных условий (см. п. 3) в рамках национального проекта и соответственно планировать объемы жилого фонда, подлежащего реконструкции, а также укрупненные показатели предоставления территорий для нового строительства – многоэтажного и малоэтажного многоквартирного, индивидуального, включая садово-дачное, а также развитие инженерной инфраструктуры на межрегиональном (макрорегиональном) уровне.

Территориальное планирование – на региональном уровне с доведением показателей до муниципального уровня, на муниципальном – конкретизация площадей и градостроительных регламентов жилых и сопутствующих функциональных зон с включением этих показателей в технические задания на актуализацию либо разработку документов территориального планирования, градостроительного зонирования и в проекты планировки участков размещения объектов инфраструктуры, в т.ч. линейной.

8. При выборе общей стратегии реконструкции объектов жилого фонда с применением железобетонных конструкций следует принять во внимание фактор технологий сноса, складирования и утилизации их лома. 5-этажные и частично 9-этажные дома подлежат сносу за счет маятниковых ударных воздействий. Технологии их поэлементной разборки сегодня реализованы быть не могут в силу состояния материалов и конструкций. При плотной застройке 9-12-16-этажными домами удовлетворительные щадящие способы их массовой деструкции отсутствуют. В отдельных случаях деструкции кварталов ветхого и аварийного фонда в целом могут рассматриваться варианты устройства искусственного рельефа без вывоза лома, на его планировочном распределении, трамбовки и других форм локальной вертикальной планировки.

Сама по себе деструкция железобетонных зданий влечет за собой количественно грандиозные объемы строительного мусора и лома, отличающегося неупорядоченностью форм и габаритов складирования. Решения пространственного развития, связанные со сносом железобетонных объектов, должны обязательно быть оценены с точки зрения потребностей обеспечения соответствующими площадями и зонами складирования строительного мусора. Имеющийся у нас опыт практического решения подобных проблем продемонстрировал их особую сложность, особенно на территориях, имеющих загруженные транспортные связи с местами вывоза.

Основное технологическое направление реконструктивных мероприятий должно быть принято на капитальный ремонт, модернизацию и санацию зданий без разрушения их несущих, ограждающих и иных конструкций из железобетона или с его использованием.

Существует много технических решений применительно к тем или иным задачам реконструкции и капитального ремонта: надстройка, пристройка, расширение корпуса, разрывы в габаритах объекта, изменение фасадов, планировки, площади и числа квартир, инженерного и лифтового оборудования, связи, теплотехнических и других характеристик энергоэффективности. В конкретных условиях РФ на ближайшие годы для большинства местоположений реконструируемых объектов наиболее частыми станут мероприятия, отвечающие покупательскому потенциалу населения, то есть достаточно скромные.

9. Должна быть принята линия на растущую транспарентность и цифровизацию ведения рынков жилья, что позволит потребителям рассматривать широкий диапазон вариантов сделок с недвижимостью. Так, одной из напряженных проблем является разрыв между площадью (комнатностью) квартир в жилом фонде страны и ростом средней жилищной обеспеченности: семья из трех человек должна согласно параметрам национального проекта «Жилье и городская среда» и стратегий СЭР иметь 30-33 кв. м на 1 человека уже к 2025 году, т.е. квартиру около 100 кв. м. Средняя площадь жилых единиц в стране составляет 50,8 кв. м. Необходима структурная вариантность выхода на планируемые показатели жилобеспеченности, что подразумевает в дополнение к городской квартире наличие загородного индивидуального жилого дома, включая садово-дачные их варианты.

Институционализация «второго жилища» как способа решения задачи улучшения жилищных условий 5 млн семей ежегодно становится одним из существенных практических средств реализации национального проекта.

10. Транспарентность и цифровизация информационного обеспечения рынков жилья нацелена на расширение выбора вариантов сделок с недвижимостью, включая важный в условиях массовой реконструкции жилого фонда «каскадный метод». Его использование позволяет улучшать жилищные условия за счет договорного переселения растущих домохозяйств в более просторные квартиры или односемейные дома и уменьшающихся – в более компактные. Возможными объектами могут выступать имущественные комплексы, включающие индивидуальные жилые дома.

Поэтапное развитие социальной аренды или найма позволит, в частности, обеспечивать стандартным жильем домохозяйства на время проведения реконструкции или капитального ремонта с временным освобождением помещений. Осуществление мероприятий капитального ремонта, санации, модернизации, реконструкции, связанных с привлечением средств населения и отселением, не должно быть жестким образом связано с конкретным местоположением, площадью жилых единиц и гарантировать свободу выбора вариантов сделок для занимавших их ранее домохозяйств.

При невозможности привлечь средства населения в тех или иных регионах и местоположениях фонда, подлежащего реконструктивным мероприятиям, последние должны осуществляться согласно нормативному перечню работ, обеспечивающему конструктивно-строительную безопасность здания, его теплотехнические и санитарно-гигиенические характеристики.

Решение о сносе объектов, построенных из железобетона или с применением железобетонных конструкций, могут приниматься только при соответствующем обосновании возможностей складирования и утилизации на основе национального проекта по экологии.

11. Достижение национальной цели ежегодного улучшения жилищных условий 5 млн семей возможно исключительно за счет высокоадаптивных способов развития строительной отрасли. Ее обеспечение проектной деятельностью выходит в современных условиях в ранг определяющих факторов.

Прежние институты и методы на основе высокодоходного девелопмента, воспроизводящего несколько десятилетий подряд одну и ту же практику строительства высотных МКД с максимальной плотностью застройки и малыми квартирами, пришли в неразрешимое противоречие с общими трендами развития социума и его покупательских предпочтений и возможностей.

Полагаем необходимым принять национальную цель и реализующий ее национальный проект в качестве целевых показателей развития строительной отрасли согласно Стратегии развития строительной отрасли и ЖКХ Российской Федерации на период до 2035 года.

Механизм реализации национального проекта «Жилье и городская среда» согласно положениям данной Стратегии целесообразно формировать как сетевую градостроительную систему «Реконструкция и развитие массового жилого фонда, сопутствующих объектов и сооружений на территории Российской Федерации».

Сетевое и при этом структурно-соподчиненное строение системы дает возможность формировать ее действующие институты одновременно на федеральном, региональном (межрегиональном) и муниципальном (межмуниципальном) уровнях относительно независимо друг от друга. Рабочей характеристикой такой сетевой системы должна стать локализованная самостоятельность выработки решений по реализации национальных проектов в рамках принятой номенклатуры стандартизованных протоколов на региональном и муниципальном уровнях.

Основные направления подготовки протоколов реализации национального проекта будут соответствовать базовым подразделам сетевой градостроительной системы:

– Комплекс модернизации и реконструкции жилого фонда и объектов жилищно-коммунального хозяйства;

– Комплекс нового строительства и формирования массовых региональных направлений развития индивидуального и малого жилищного строительства;

– Комплекс стратегического и градостроительного планирования в обеспечении реализации национального проекта «Жилье и городская среда» при координации с системой национальных целей и проектов.

Параллельно должна отрабатываться схема организации финансово-бюджетного, инвестиционного и кредитного обеспечения процессов реконструкции и развития массового жилого фонда, сопутствующих объектов и сооружений, включая объекты инфраструктуры.

Опережающим по времени шагом должна стать подготовка документов стратегического, градостроительного, территориального планирования и градостроительного зонирования, актуализируемых в соответствии с ориентирующими показателями Стратегии развития строительной отрасли и ЖКХ. Это вытекает из следования принципам причинно-следственных связей: сначала решить где, как, что и за счет чего делать, после этого – делать.

Инерционный сценарий в нашем случае может быть приравнен к негативному. По степени неблагоприятности – к весьма негативному, разрушительному. Необходимо стратегически выстроенное усилие по выходу из ситуации ожидаемых массовых отказов и разрушений более чем миллиарда кв. метров фонда и обслуживающей его инфраструктуры.