15.06.2020

Что такое территориальное планирование?

В статье представлена попытка отойти от профессиональной терминологии и простыми словами рассказать о смыслах территориального планирования в его широком диапазоне.



Прежде чем глубоко погрузиться в тему профессионального понимания термина «территориальное планирование» и понять его место в системе государственного или муниципального управления, а речь пойдёт именно о государственном или муниципальном управлении развитием территорий городов и регионов, а не корпоративном, не индивидуальном планировании развития частных территорий, попробуем разобраться в его сущности на простом обыденном языке.

Любое планирование осуществляется ради какого-либо развития, ради достижения какой-либо цели. Зачем что-то планировать, если мы не хотим это что-то изменить, если мы не хотим сделать что-то нужное и полезное? Мы хотим дать детям образование и для этого планируем определённые действия, которые приведут нас к желаемому результату. Наши дети будут образованными людьми, смогут воплотить свои мечты и будут счастливы. А мы, родители, будем гордиться детьми, что также сулит нам счастливое и защищённое будущее. Мы хотим поехать в отпуск на Лазурный берег Франции и для осуществления своего плана выстраиваем ряд необходимых мер, которые обеспечат финансирование поездки и резервирование времени, рисуем карту будущего путешествия, отмечая необходимое время для каждого отрезка нашего планируемого движения. Мы хотим построить дом и планируем его удобное расположение по отношению к месту работы, учёбы, другим потребностям и интересам. Затем мы планируем размещение нашего дома на участке, рисуем на листе бумаги или в компьютере план будущей усадьбы – здесь будет дом, здесь гараж, баня, сад, беседка, огород, детская площадка, скамейка, ворота, калитка. Мы рисуем свою карту, свою мечту, свою территорию. Мы вписываем свою усадьбу в уже живущее пространство, в существующие и правовые виртуальные условия. Мы планируем свою жизнь на территории, как принадлежащей нам на каком-либо праве, так и расположенной по отношению к нам в разной степени доступности. Но всегда наше территориальное планирование неразрывно связано с нашими желаниями, нашими бытовыми, интеллектуальными или эмоциональными потребностями. Всегда наше территориальное планирование связано с нашими финансовыми возможностями или экономическими приоритетами. Наше социальное, экономическое и территориальное неделимо, оно формирует наше жизненное пространство.

Всё также и на государственном, и на муниципальном уровне. Территориальное планирование необходимо для достижения целей социально-экономического и пространственного развития страны, регионов, городов, посёлков и деревень. Иными словами, территориальное планирование представляет собой поэтапную планировочную организацию использования территорий регионов и городов таким образом, чтобы воплощённый замысел максимально удовлетворял потребностям всех людей, кто так или иначе соприкасается с этой территорией.

Всё действительно в целом, также как на уровне личного, семейного планирования, но намного сложнее. Потому что масштабное территориальное планирование предполагает учёт множества интересов, а не только наших личных. И воплощение планов тоже зависит не только от нас с вами, от тех, кто планирует, а от множества лиц, заинтересованных в различных результатах. И очень часто цели заинтересованных в развитии территорий лиц не только не совпадают, но могут быть прямо противоположными.

К примеру, я девелопер. Хочу построить многоэтажный жилой комплекс на морском побережье в центре города. Мне это выгодно. Я совершенно точно продам каждый построенный квадратный метр жилья в три, а то и в десять раз дороже, чем на окраине города, в необжитых полях. Ведь здесь я буду продавать вместе со своими собственными квадратными метрами и окружающую комфортную среду, которую я не создавал, но которая уже обладает высокой градостроительной ценностью, а потому самым решительным образом влияет на стоимость вновь созданного и продаваемого мной жилья. Я на многое готов, чтобы получить такой земельный участок под застройку…

А я старожил, я здесь вырос. Я с детства привык из окна своего старенького дома любоваться морским видом. Я люблю гулять по набережной и отдыхать на пляже… Зачем мне здесь новые дома? Сколько шума, грязи и прочего дискомфорта ждёт меня во время стройки? Сколько неудобств доставят мне эти новые люди, когда они вселятся в новые дома? А их дети-хулиганы? А сколько машин они наставят прямо перед моими окнами? А сколько из-за них появится нового мусора? Проблем ни счесть…

С другой стороны, может быть, я найду себе работу вблизи с домом? Может быть, открою свой магазин или маленькое уютное кафе, в котором всегда будут посетители? И моё нынче угнетённое финансовое состояние, возможно, пойдёт на лад, и я вырвусь из тисков беспросветной бедности?

За и против! Множество за и против! И при всех этих множествах ещё большее множество тех, кому всё равно… Каждый вопрос территориального планирования волнует определённое количество людей. Объём влияния планируемого изменения на окружающую среду, на возможное изменение жизни какого-то количества людей определяет социальное значение планируемого действия. Определяет количество вовлечённых в процессы планирования, обсуждения, принятия решений, реализацию планов. Количество заинтересованных лиц, радиус воздействия на людей обсуждаемого вопроса, территориальный охват влияния планируемого действия являются определяющими при присвоении статуса, значимости объекту территориального планирования. В зависимости от степени влияния на социально-экономическое состояние территории объекту планирования может быть присвоен статус внутриквартального, микрорайонного, районного, общегородского, регионального или даже федерального значения.

Если мы планируем размещение детской площадки, то в обсуждении могут участвовать жители ближайших домов, формирующих квартал или жилую группу. А финансировать этот проект будет управляющая компания или в ход пойдут выделенные муниципалитетом средства на создание комфортной городской среды.

Если мы планируем строительство детского сада, то в этом вопросе заинтересовано население микрорайона. Строительство театра волнует всех горожан. А создание нового вуза или олимпийского спортивного комплекса – задача государственная.

Мы понимаем, что планирование не может существовать само по себе. Само по себе планирование бессмысленно. Территориальное планирование – это неотъемлемая часть системы управления развитием территорий. Система управления развитием территорий, включая в себя множество компонентов, имеет своей целью фактическое преобразование среды жизнедеятельности. Система управления развитием территорий объединяет и связывает территориальное и бюджетное планирование, обеспечивая достижение стратегических целей социально-экономического развития.

Прежде чем говорить обо всей системе управления развитием территорий, мы должны более точно ответить на вопрос: «Что же такое «территориальное планирование»? Какова его исключительная роль?».

Это поиск баланса интересов, это путь к гармонии пространства. Пространства в широком смысле. Пространства архитектурно-художественного, экономического, социального, экологического, природного, культурного, эмоционального, общественного, политического – жизненного пространства. Территориальное планирование отвечает за баланс всего жизненного пространства.

Архитектурно-художественное или физическое пространство представляет собой многомерную параметрическую форму, дополняющую собой и без того сложную фигуру земли, которую мы, люди, не только воспринимаем, но и используем в качестве жилья и для многих других своих потребностей и удовольствий. Архитектура – это то, что должно быть по многовековому и бесспорному определению Витрувия полезно, прочно и красиво. Архитектурный объект – это здание, градостроительный ансамбль, город? Что первично? Что главнее – архитектура или территориальное планирование? Может ли быть внутри архитектурного объекта территориальное планирование? А почему нет? Внутри здания тоже есть своеобразная территория со своими коммуникациями и многообразными функциями. И тогда весь город мы сможем назвать архитектурным объектом. Пожалуй, так бывает. Вот, например, Санкт-Петербург. По крайней мере, его историческая центральная часть вполне может быть прочитана как единый архитектурный ансамбль, внутри которого улицы, проспекты, набережные, площади воспринимаются не как организующие пространство русла, а как внутренние кровотоки, подчинённые чему-то большему, сильнейшему, великому.

Или наоборот? Пожалуй, более верно или более традиционно – наоборот. Планировочные, транспортные и природные каркасы образуют пространственный скелет, вокруг которого нарастает городская ткань разного размера, плотности, внешности, в зависимости от множества условий, политических и экономических времён.

Экономическое пространство вообще долгие советские годы было возведено в абсолютный культ во всей градостроительной отрасли. Словосочетание «градообразующее предприятие» вышло далеко за рамки профессиональной сферы и было также почти популярно, как «строители коммунизма». Государственная схема расселения и производительных сил предполагала создание и обустройство населённых мест в качестве приложений к стратегически важным промышленным объектам. Населённые места должны были поставлять, производить главный экономический ресурс – производительные силы! А чтобы эти силы произвести, необходимо было создать условия для развития семейного жизненного уклада, то есть строить жильё, детские сады, школы, поликлиники и прочие минимально необходимые для жизнеустройства объекты. Так было построено множество монопрофильных посёлков и городов. Вспомните строительство Байкало-Амурской магистрали. Вдоль железной дороги строились новые города в строгом соответствии с генеральными планами. А освоение месторождений нефти и газа на северных и даже арктических территориях? До сих пор не остывают споры – можно ли жить в Норильске, Новом Уренгое, Надыме? Однако, пока спорят умудрённые опытом и перегруженные знаниями и снобизмом профессионалы множества научных направлений, люди живут в северных городах и не собираются их покидать… Всё действительно начиналось с вахтовых посёлков, и мало кто верил в то, что из них вырастут города, в которых будут рождаться дети, что эти дети будут уезжать на материк за образованием, а потом возвращаться в свои любимые родные города. Но жизнь распорядилась иначе. И мне известны многие прекрасные люди, которые с рождения живут на арктическом севере, создали там семьи и живут счастливой насыщенной жизнью. Дорожат своей родиной. Я не говорю здесь о коренных малочисленных народах Севера. Это другая история, и мы обязательно позднее обсудим этот больной и, на мой взгляд, не имеющий пока правильного решения вопрос…

Жильё было принято строить по нормативам, по стандартам и на основе так называемых образцовых проектов, которые вскоре начали называть типовыми.

И если тема экономического каркаса в советское время для территориальных планировщиков (градостроителей) была самой простой, так как не они определяли точки экономического роста и требующие создания градообразующие предприятия, то сейчас это проблема проблем.

Никто в постсоветское время не координирует развитие экономики, за исключением, конечно, частно-государственных корпораций и монополий, в ведении которых остались самолёты и поезда, энергетика, нефть и газ.

В целом же от производства как от основной экономической деятельности государство отказалось, заводы рассыпались, колхозы ликвидированы, никто не может предугадать наверняка, где, сколько и что будут производить новые бизнесмены, что предпримут новые деловые люди. Технологии стали другими, а значит, предположить, какая территория нужна для того или иного производства и сколько понадобится сотрудников, также весьма проблематично.

Особую роль в городской экономике сегодня занимает малый бизнес, формируя основной объём городских сервисов, услуг. Магазины, парикмахерские, кафе и рестораны, мастерские по ремонту бытовых приборов и швейные ателье – всё это теперь не создает муниципалитет, всё это создаётся рынком. Спрос рождает предложения. А какова здесь роль территориального планирования? Мы должны предусмотреть, предугадать спрос и создать условия для реализации возникающих у малого бизнеса предложений.

Усилилась роль экономики пространства платностью землепользования. Частная собственность на землю и другую недвижимость породила совершенно иной, незнакомый советскому времени контекст экономики пространства.

Социум – это прежде всего люди. Люди разных возрастов, полов и культур, разных национальностей, образованности и воспитания. Очень многое зависит и от плотности населения. Социальное пространство категорически и неизбежно меняется. Так уж получилось, что удобнее представлять пространственные аспекты, погружая их в разные, почти полярные условия. В советские времена социальное пространство рассчитывалось по формуле – одинаковые дома окружали одинаковые детские сады и школы с пришкольными участками и стадионами. Появился новый тип жилого образования, социально-планировочный элемент – микрорайон. Микрорайон – это территория, на которой построено определённое количество жилых многоэтажных многоквартирных домов, в которых живёт определённое количество людей, а также определённое количество социальных объектов, необходимых людям каждый день. Из микрорайонов складывались районы, в которых были общественные центры с Домами культуры и поликлиниками, которые тоже строились в определённой доступности и по типовым проектам. Было ли творчество в планировочном деле? Что сказать… Творческий человек место творчеству найдёт всегда. Отчасти поэтому на смену проверенным веками основным планировочным единицам городской застройки – кварталам пришли зигзагообразные фигуры жилых групп, которые, впрочем, неплохо смотрятся с высоты птичьего полёта и теперь. А вот с включением таких территорий в новую социально-экономическую парадигму очень большие сложности.

Экология и природный ландшафт также изменили свою геопозицию в территориальном планировании. Если советское планирование включало в себя комплексный анализ и оценку воздействия всех возможных природных и техногенных факторов на городскую экологию, то теперь и этот сектор существенно сократился. Все планировочные ограничения сегодня формируют зоны с особыми условиями использования территорий, но устанавливаются эти ограничения специально уполномоченными ведомствами, а сведения о них вносятся в единый государственный реестр недвижимости в целях установления ограничений на владение недвижимостью. А вот для получения комплексного знания обо всех зонах с особыми условиями использования территорий, так необходимых в процессах территориального планирования, сегодня механизма нет. Как могли повлиять раньше, например, санитарно-защитные зоны, установленные вокруг завода в целях ограничения жилой застройки? Если и завод, и жильё существовали, генеральный план принимал строгое решение – или жильё выносил, или завод. Другое дело, что случаи реализации таких решений мне почти не известны… Сегодня, как я уже упоминала, все заводы и прочие предприятия находятся в частной собственности, и чтобы вынести их в безопасное место, необходимо полностью возместить владельцу ущерб! Не лучше положение дел и с жильём, которое находится в границах санитарно-защитных зон…

Природный ландшафт – лес, вода и горы! Непреложные ценности! Но и те не так уж незыблемы. Более всех постоянны здесь горы. Они являются надёжным ограничителем застройки, могут влиять как положительно, так и отрицательно на общий экологический фон города. Красноярск лежит в котловине крутых гор вдоль берегов реки Енисей. Визуально природа создала совершенно неповторимый образ Красноярска, его никогда и ни с чем не спутаешь. Но в безветренную погоду город задыхается своими же выхлопами. Лес – наиболее остро стоящий сегодня вопрос, он на стыке природоохранных, градостроительных, земельно-имущественных и реестровых отношений. За лес отвечает специально уполномоченный орган, как, впрочем, и за воду…

Культура, городская идентичность, городская память, код города вытекает из социума и архитектуры, просеиваясь, профильтровываясь поколениями. Это самая надёжная, самая устойчивая компонента городского пространства. Её нельзя взорвать, как горы или здания. Её нельзя изъять или продать. Её можно изменить, но не моментально. Культурный код города вырабатывается, как у человека ДНК, и принадлежит только ему. Культура – это интегральный показатель городского пространства. Что-то вроде индекса счастья, также точно неуловимый, трудно поддающийся исследованию, но существующий и живой.

Напрямую связана с культурой городская эмоциональность, даже городской запах, городской шум или голос. Вы обращали внимание, что города не только выглядят, шумят, но и пахнут по-разному? Облик, запах, голос – всё это через человеческое переживание формирует впечатление о городе. Совокупность впечатлений составляет отношение горожан к своему городу. Приведу в пример Омск. Город-миллионник. В семидесятых-восьмидесятых годах Омск слыл городом-садом далеко за пределами области и Сибири. Он был известен всей стране своей спокойной благородной красотой, своей чистотой и ухоженной зеленью, относительной дешевизной и высоким качеством местных продуктов питания, драматическим театром, хорошим образованием и хоккейной командой «Авангард». Город рос, и в начале девяностых его численность почти достигла миллиона трёхсот тысяч человек.

А потом что-то пошло не так. Знаете, это всё равно, что женщина перестает за собой следить. Про нее говорят – неухоженная. Вот и Омск стал неухоженный, несобранный, безответственный. У него перестали гореть глаза. И все. Он начал терять интерес и даже любовь своих горожан. И сейчас, когда мы уже живем в двадцатом году третьего тысячелетия, в Омске едва мы сможем сосчитать миллион сто тысяч человек. Молодёжь уезжает из города. Да и не совсем молодежь уезжает. А каждый третий повторяет в сетях – а не покинуть ли и мне Омск. Эта тема как-то медленно перетекает в эдакий брендовый слоган об Омске.

Обратим ли этот процесс? И можно ли справиться с таким явлением? И какими средствами? А здесь, пожалуй, требуется политическое влияние. Хотя политическое и городское всегда рядом. Не бывает городов вне политики. Если только есть интересы, если только есть решения и ответственность за них перед людьми, это всегда политика.

Итак, пространственная политика приходит на смену политике градостроительной. Территориальное планирование – это часть большой системы государственного и муниципального управления.