17.07.2020

О проблемах эффективности управления развитием территории в России

Управление развитием территории начинается с территориального планирования, соответственно, рассмотрение его проблем целесообразно начать с антологических основ представления о его предмете, цели, средствах, объектах, участниках и технологиях.

Предмет территориального планирования – планирование долгосрочных изменений обустройства и использования территории, подведомственной органам государственной власти и местного самоуправления.

Цель территориального планирования – подготовка удовлетворяющей представлениям граждан о потребностях в повышении качества среды их жизнедеятельности, принимаемой органами власти стратегии планируемых изменений обустройства и использования подведомственной территории, создающей предпосылки ускорения прироста человеческого капитала и повышения конкурентоспособности экономики.

Средства территориального планирования – обеспечение подготовки, согласования и утверждения документов территориального планирования, реализации принятых в них решений.

Объекты территориального планирования – единицы административно-территориального деления страны, ее регионов и муниципальных образований, а также выделенные правовыми актами органов их власти территории особого регулирования их развития (территориальные объекты).

Участники территориального планирования – органы власти единиц административно-территориального деления страны (устанавливающие правовые и нормативные требования к содержанию, организации разработки, согласования и утверждения документов территориального планирования; организующие кадровое и информационное обеспечение их разработки; осуществляющие функции заказчиков разработки и организаторов реализации принятых решений); обеспечивающие разработку этих документов на профессиональной основе организации; профессиональные и другие общественные организации, граждане, участвующие в обсуждении этих документов при подготовке и реализации принятых в них решений.

Технологии территориального планирования – желательно передовые цифровые технологии, способствующие поддержанию высокого уровня профессиональной обоснованности принимаемых органами власти решений по управлению развитием подведомственной им территории (в частности, способствующие обеспечению достоверности, полноты и требуемого структурирования исходной информации, возможности ее анализа для выявления характера и пространственного распределения проблем по их видам, остроте и средствам решения; формирования и оценки вариантов их решений, предлагаемых документами территориального планирования).



Базовые критерии оценки качества управленческой деятельности органов власти современной России по степени достижения поставленных ее элитой целей

Цель – переход к капиталистическому характеру общественных отношений. Средства – формирование финансово-экономической элиты и социальное расслоение общества, способствующее этому.

Формирование российской финансово-экономической элиты успешно осуществлено. Часть ее представителей в рекордно короткие сроки вошла в первую шестерку богатейших граждан мира. Ее достижению способствовала поддержка безнаказанного разворовывания ресурсов страны (в основном природных), спекуляции товарами и услугами, вывоза за рубеж приобретенного этими способами капитала. Одним из основных средств было использование продолжающей функционировать административно-командной системы.

Социальное расслоение общества состоялось в самой неприглядной форме. По разнице уровня жизни самых верхних и самых нижних социальных слоев общества (особенно учитывая доли их представителей в населении страны) Россия занимает одно из первых мест в мире. Этому способствовал коррупционный характер взаимоотношений между капиталом и властью, связанный с ним монополистический (а не заявленный, основанный на конкуренции «рыночный») характер экономики.

Цель – значимое повышение уровня и качества жизни граждан страны. Средства – поддержание высокого уровня профессионализма в сферах производства, услуг и управленческой деятельности, эффективное использование достижений научно-технического прогресса, сбалансированность учета интересов основных слоев общества, участвующих в полезной для него деятельности.

Обещанного гражданам уровня повышения качества их жизни не произошло. Вывоз ресурсов страны за рубеж использовался, как уже отмечалось, для другого. Решению задач обустройства территории страны не уделяется необходимое внимание. Не создаются предпосылки форсированного развития инфраструктур на инновационной основе. Строительство осуществляется преимущественно в интересах коррумпированных представителей власти и бизнеса, игнорирующих градостроительные требования к качеству формируемой ею среды. Не уделяется должное внимание учету интересов основных слоев общества, представителями которых обеспечивается социальное и экономическое развитие страны. Не создаются необходимые предпосылки роста уровня профессионализма их представителей в своей деятельности и их заинтересованности в эффективности своего вклада в него.

Цель – сохранение независимости и высокой геополитической роли страны. Средства – поддержание высокого уровня обороноспособности страны; создание предпосылок высоких темпов возрастания уровня социально-экономического развития; повышение уровня профессионализма и культуры граждан страны.

Поддержание высокого уровня обороноспособности страны достигнуто. Оно обеспечивается высоким уровнем используемого для этого научно-технического потенциала, высоким качеством и необходимым количеством производимых вооружений, высокой боеспособностью вооруженных сил, рациональным расположением объектов (в частности, размещением в Крыму), поддерживающих защищенность мест сосредоточения населения от возможных ядерных ударов противника.

Создание системы объективных предпосылок, высоких темпов возрастания уровня социально-экономического развития страны заторможено в силу коррупционной основы вертикали органов власти, низкого уровня ответственности, профессионализма и заинтересованности ее представителей в этом. По этой же причине ими практически не уделяется должное внимание совершенствованию мер повышения уровня профессионализма системами среднего и высшего образования, сертификации квалификации, установления требований к уровню оплаты труда. Практически не стимулируется повышение уровня культуры самих представителей органов власти и граждан страны. Активно сотрудничая с представителями СМИ и артистического мира, оказывающими им услуги, органы власти не поддерживают научную и творческую деятельность, не участвующую целенаправленно в осуществлении именно этих функций.


Основные виды проблем эффективности управления развитием территории России

Проблемы, порождаемые расхождением статуса и границ единиц административно-территориального деления с характером взаимосвязей между поселениями, определяемым сложившимися формами расселения.

Эффективности управленческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления способствует административно-территориальное деление, учитывающее сложившиеся особенности и объективные тенденции изменения пространственной организации обустройства и использования подведомственной им территории. Распространенность проблемы несоответствия этим требованиям нуждается в ее анализе. Практически эта проблема может быть решена разработкой «Схемы территориального планирования России», создающей предпосылки принятия правового акта, снимающего ее.

Для наглядности я приведу один из примеров проблемы определения статуса и границ единиц административно-территориального деления второго после поселения муниципального уровня. Научно-техническим прогрессом определилось изменение характера транспортных и других инженерных инфраструктур, информационно-коммуникационных технологий, обслуживающих межселенные связи. Это стимулировало агломерационные процессы расселения, привело к быстрому росту количества и размеров городских агломераций, доли населения, проживающего в них. Это способствовало интенсификации формирования человеческого капитала и экономической конкурентоспособности территориальных объектов, образуемых городскими агломерациями, осуществляющими функции пространственного каркаса территории, занимаемой совокупностью муниципальных образований, административными центрами которых являются поселения, входящие в их состав. Обслуживаемые общими инфраструктурами устойчивые связи между этими поселениями способствуют интенсификации их социального и экономического развития. В местах сложившихся и формирующихся городских агломераций на втором после поселения уровне единиц административно-территориального деления объективно обоснованным становится выделение территориальных объектов, образуемых совокупностью первичных муниципальных образований, входящих в состав городской агломерации. Представляется, что именно этот принцип должен быть положен в основу выделения «городских округов» в отличие от «муниципальных районов», выделяемых в сельской местности.

Проблемы нормативно-правового, информационного и кадрового обеспечения функционирования системы управления развитием территории.

Действующим нормативно-правовым обеспечением, в частности, не заложены важнейшие для повышения ее эффективности основы:

– «субсидиарности» (обеспечение на каждом из уровней административно-территориального деления осуществления органами власти функций, относящихся к сфере компетенции только своего уровня, не затрагивая относящиеся к сфере компетенции других);

– порядка распределения средств, поступающих из системы налогообложения пропорционально вкладу в осуществление управленческих функций применительно к подведомственной территории.

Действующая система информационного обеспечения практически не обеспечивает полноценное осуществление системой органов власти функций правового государства, поскольку не имеет взаимосогласованных основ функционирования и правового статуса ее различных территориальных уровней.

Действующая система кадрового обеспечения порождает проблемы недостаточной профессиональной подготовленности к осуществлению возложенных на них функций представителей:

– уполномоченных принимать решения от лица органов власти и специалистов, участвующих в подготовке этих решений (разработчиков документов территориального планирования и градостроительного проектирования, специалистов, занятых информационным обеспечением подготовки и контролем реализации принятых решений);

– общественных организаций и СМИ, участвующих в обсуждении решений, принятых в документах территориального планирования, и в ходе их реализации;

– граждан, интересы которых затрагиваются реализацией решений, регулирующих градостроительную деятельность.

В управлении развитием территории наиболее значимы проблемы, связанные с недостаточным уровнем ответственности и профессионализма, в частности, с отраслевым подходом, приводящим к потере возможности получения синергетического эффекта, получаемого при учете на профессиональной основе: технологических, экономических, социальных и пространственных связей взаимодействия отраслей; объективных закономерностей взаимосвязей процессов развития территории.

Примером последствий этого может служить подготовленная Министерством экономического развития и утвержденная Правительством РФ в 2019 г. «Стратегия пространственного развития России». Учитывая его наименование, этот документ должен был бы определять не характер распределения средств, выделяемых на обустройство территории между субъектами РФ на ближайшие несколько лет, а стратегическую нацеленность мер, изменяющих пространственную организацию обустройства территории страны на ближайшие десятилетия. Соответственно, его базовыми составляющими должны быть стратегии:

– развития пространственного каркаса страны (этот каркас образует иерархически построенная структура сети поселений и связывающих их коммуникаций, в которых сосредоточен трудовой, интеллектуальный и материальный, созданный деятельностью человека потенциал общества; это придает ему ключевой характер для будущего страны);

– совершенствования системы районирования территории страны, связанного с планируемым развитием ее пространственного каркаса (оно определяет характер потребности в изменениях системы административно-территориального деления);

– совершенствования системы зонирования территории страны, связанного с планируемым развитием ее пространственного каркаса и определяющего направленность изменений правового регулирования характера обустройства и использования ее территории (оно определяет характер и территориальное распределение изменений регламентации функционального, средового, защиты среды от негативных воздействий, охраны особо ценной историко-культурной и природной среды обустройства и использования территории).

Определение стратегии пространственной организации развития страны в России со времен Ивана III относилось к сфере компетенции первого лица государства. Со времен Петра I подготовкой этих решений занимались при нем профессионально подготовленные специалисты градостроители. При Екатерине II для этого была выделена специальная структура.

Принимаемые в таком документе решения затрагивают интересы практически всех граждан страны. В нашем «социальном демократическом государстве» до принятия он должен был бы получить заключение профессионалов (в России таковыми являются градостроители, представленные, в частности, в РААСН) и опубликован. Однако неизвестно даже, знаком ли с ним президент страны.

Проблемы поддержания социально-политической стабильности в стране средствами совершенствования характера ее пространственного развития.

На обострение социально-политической ситуации огромное влияние оказывает степень остроты проблем низкого качества управления развитием территории. Ежегодно повторяются негативные последствия: охвата огромных территорий лесными пожарами, затоплением и подтоплениями, экологическими катастрофами; низок уровень качества большой доли используемого жилья (в частности, очень велика доля пребывающего в аварийном состоянии); не обеспечены потребности огромного количества семей в достойном жилище. Низок уровень обустройства территории многих городов и городских агломераций функционирующими на инновационной основе инфраструктурами. Продолжение перечня проблем может занять много места. Их следствием является низкий уровень качества жизни очень большого количества граждан, порождающий появление у них вопроса: «Кому служит власть – тем, кто обустраивает, защищает и обогащает Россию, или тем, кто их обворовывает?». Появлению этого вопроса способствует характер сложившихся социальных отношений. Однако еще в большей степени он вызван качеством управленческих решений многих представителей органов власти, связанным со степенью их безответственности и некомпетентности. В сложившейся ситуации в интересах представителей власти, начиная с их самого высокого уровня, становится активное участие в форсированном решении задач обустройства подведомственной территории на профессиональной основе (начиная с ориентации на консультации профессионалов градостроителей, а не представителей строительного бизнеса, заинтересованных преимущественно в получении прибыли).


Некоторые критерии оценки качества управленческих решений, определяющих характер развития территории

Качество решения задач управления развитием территории, таких как: обеспечение взаимной согласованности по вертикали и горизонтали решений принимающих их органов власти; обеспечение разработки правовых и нормативных актов, регулирующих градостроительную деятельность; содействие подготовке профессионалов в этой сфере деятельности (в первую очередь градостроителей); организация ее информационного обеспечения, включая проведение изысканий и исследований; организация разработки документов территориального планирования и градостроительного проектирования с предоставлением требуемой для этого информации, организации их согласования, утверждения и после него контроля реализации принятых в них решений.

Качество документов территориального планирования по структуре и характеру их содержания, по технологии их разработки, по обоснованности предлагаемых ими решений.

Степень реализуемости, соотношение эффект – затраты, последовательность принятия предлагаемых мер.

Степень сбалансированности планируемых мер сохранения, воспроизводства и производства ресурсов с мерами, обеспечивающими удовлетворение потребности в их использовании.

Степень учета объективных закономерностей развития территории при подготовке и принятии решений, определяющих планируемый характер мер регулирования ее обустройства и использования.

Степень обоснованности прогноза:

– обеспеченности реализации планировочных решений планируемым развитием инфраструктур;

– миграционного поведения населения;

– планируемого размера и качества реализуемого прироста интеллектуального и трудового потенциала общества;

– планируемой конкурентоспособности экономики.