Практика стратегического планирования стала развиваться с середины 90-х годов, когда после принятия Федерального закона № 115-ФЗ от 20.07.1995 г. «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» большое количество территориальных образований стали рассматривать стратегии и программы социально-экономического развития своих территорий в качестве ведущих ориентиров реализации публичной политики.
Особенный интерес к разработке таких документов проявили города, наделенные законом правом на самоуправление, взявшие на вооружение рассмотрение стратегических документов в качестве основы для долгосрочных планов, реализация которых предполагала вовлечение в этот процесс бизнес-сообществ, бюджетных учреждений и населения. Несмотря на отсутствие нормативных предписаний, ряд крупных российских городов (Омск, Тольятти, Екатеринбург и др.) приступили к разработке собственных стратегических планов социально-экономического развития, обобщив опыт подобной работы в ряде европейских стран [1]. Составной частью этих документов были анализ текущего состояния муниципального образования, диагностика наиболее важных и значимых проблем, выработка приоритетных целей развития города, формулировка его миссии, оценка его социального и экономического потенциала, выявление внутренних резервов развития и потенциальных точек роста. К работе над стратегическими документами привлекались специалисты из вузов и научных учреждений, руководители предприятий и общественных организаций, активные горожане. В результате такой работы у городов появлялся документ, обобщающий информацию о положительных и отрицательных факторах их развития, определялись наиболее востребованные сценарии достижения устанавливаемых целей.
Однако весь путь, проложенный практикой стратегического планирования за последние 20-25 лет, выявил как положительные, так и отрицательные результаты. К положительным результатам следует отнести наработанные городским сообществом навыки в подготовке и утверждении масштабных и комплексных документов, позволяющих диагностировать болевые точки подведомственных территорий и подбирать инструменты их последовательного преодоления. Отрицательным результатом является низкая интегрированность стратегических документов в перечень инструментов муниципального и государственного управления. Зачастую разработанные и принятые представительными органами власти документы «праздно висели» на сайтах, не привлекая внимания в силу своей необязательности и непривязанности к бюджетным решениям.
Особое значение имело взаимоотношение документов стратегического планирования, с одной стороны, и документов территориального планирования, с другой. Ведь система территориального планирования, регулируемая с середины 90-х гг. Градостроительным кодексом РФ, предъявляла достаточно строгие требования к статусу подготовленного документа, заставляя все заинтересованные стороны следовать прописанным в документах территориального планирования нормам. В то же время разработчиками таких документов не принимались во внимание оценки экономического состояния таких территорий, игнорировались прогнозные оценки их развития, основанные на методах социальной и экологической экспертизы. Вследствие этого разработанные таким образом генеральные планы вступали в противоречие с заявленными в стратегических планах приоритетами, а заложенные в них зоны застройки либо не привлекали инвесторов, либо становились предметом ожесточенных споров. Эти последствия не могли не сказаться на качестве городской среды, которое заметно ухудшалось на фоне официальных лозунгов о возрастающей роли самоорганизованных сообществ в развитии среды их обитания.
Утвержденная в 2004 году новая версия Градостроительного кодекса способствовала усилению позиции застройщиков перед гражданами и органами местного самоуправления. В спорах застройщиков и организованных жителей микрорайонов суды зачастую принимали сторону застройщиков, что стало существенным фактором ухудшения качества городской среды [2]. Ни участие граждан в публичных чтениях, ни право жителей принимать градостроительные решения на собраниях и конференциях не дали возможности улучшить ситуацию. Во многих городах застраивались скверы, производилась ухудшающая условия жизни людей точечная застройка, нарушалось архитектурно-стилевое единство исторической застройки, истощались запасы городских лесов. При этом заявка на значительную часть возведенных новоделов не получала достаточного обоснования, что приводило к перерасходу ресурсов и росту общественного недовольства.
Определенная надежда на улучшение качества взаимодействия стратегического и территориального планирования появилась в связи с принятием в 2014 году Федерального закона № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в РФ», в соответствии с которым связка между документами стала рассматриваться как обязательная. Генеральные планы и схемы территориального планирования становятся составной частью стратегий и программ социально-экономического развития регионов. Еще одним положительным фактором в повышении возможности улучшить качество городской среды стала реализация национального проекта «Жилье и городская среда», сопровождаемого целым пакетом государственных программ.
Тем не менее в настоящее время сформировался ряд методологических проблем, не позволяющих действующим стратегическим документам эффективно воздействовать на практику градостроительного регулирования и, что особенно важно, повышение качества городской среды. Наиболее значимыми из них являются:
1. Проблема статуса стратегии социально-экономического развития города.
Во-первых, закон № 172-ФЗ так и не стал основой для формирования градостроительной политики в городах. Причиной этой проблемы является, с одной стороны, неприспособленность самих стратегий определять градостроительную деятельность, с другой – неготовность разработчиков территориальных планов руководствоваться предписаниями стратегических документов. Во-вторых, даже там, где над стратегическими и территориальными планами работают одни и те же команды, стратегическим планам уделяется значительно меньшее внимание по причине их меньшей регламентированности. Вследствие этого между стратегическими и территориальными планами образуются реальные разрывы, проявляющиеся преимущественно в проектировании невостребованных обществом градостроительных объектов.
2. Проблема качества стратегий социально-экономического развития.
Данная проблема вызвана целой группой обстоятельств, начиная с неурегулированности процессов стратегического планирования на ранних этапах и заканчивая передачей системы стратегического планирования в сферу государственных и муниципальных закупок и формализацией полученных при этом результатов. Большая часть разработанных стратегий не используется в целеполагании, выступая преимущественно элементом отчетности органов власти перед вышестоящими уровнями. Качество многих стратегических документов не позволяет использовать их в процессах управления, поскольку определенные в них цели не увязаны с имеющимися у территорий возможностями.
3. Проблема неразработанности вопросов повышения качества городской среды в стратегиях социально-экономического развития.
Как правило, вопросы обеспечения качества городской среды достаточно фрагментарно прописываются в документах стратегического планирования вследствие расходного назначения мероприятий по данному направлению. Многие разработчики стратегических документов не видят в повышении качества городской среды источника развития территории, повышения ее инвестиционной привлекательности. Поэтому проекты обустройства городской среды главным образом представлены в документах территориального планирования, где они не увязываются с источниками покрытия затрат на их возведение и последующую эксплуатацию.
На самом деле роль стратегий социально-экономического развития в повышении качества городской среды далеко не исчерпана. Чтобы повысить значение стратегических документов в развитии территорий, необходимо вернуть им первостепенное значение. Стратегии социально-экономического развития – это проекты саморазвития территорий, основанные на тщательной инвентаризации всего, что на этой территории находится, что позволит этой территории выйти на принципиально новый и успешный для людей уровень развития. Составной частью современных стратегий выступают формы вовлечения граждан в решение актуальных общественных проблем, основанные на развитии различных форм самоорганизации населения. Такая самоорганизация может быть возможной только при условии наделения этих форм реальными правами и полномочиями. Поэтому обязательными разделами стратегий социально-экономического развития территорий должны стать конкретные механизмы, направленные на участие граждан, общественных организаций в процессах территориального управления, с выделением четких индикаторов такого участия и определения ожидаемого результата.
Одним из ключевых вопросов реализации функции повышения качества городской среды через технологию стратегического планирования является налаживание взаимодействия инфраструктур. Инфраструктуры современного города в аспекте социально-экономических процессов следует рассматривать комплексно, ибо в этой сложной подсистеме все взаимосвязано [3]. В одной из наших работ предложено рассматривать город как «совокупность пространственно-организованных и взаимосвязанных материальных элементов структуры расселения, включающей находящиеся в границах планировочной зоны территории возведенные здесь здания и сооружения, дороги и инженерную инфраструктуру, составляющие совместно с природными компонентами среду жизнедеятельности общества на разных территориальных уровнях» [4, с. 87-89]. Эту совокупность целесообразно определить как градостроительную систему, включающую в себя, как минимум, пять подсистем: жилищную, коммунальную, промышленную, транспортную и экологическую. Каждая из подсистем в наибольшей степени отвечает требованиям объекта стратегического планирования, поскольку рассматривается в тесной связи с условиями его окружения. По отношению к каждой подсистеме должны быть выработаны стратегические показатели, по которым определяется порядок и последовательность в их достижении. Соответствующие виды градостроительных подсистем определенным образом корреспондируют с функциональными зонами схем территориального планирования (генеральных планов), отличаясь комплексностью подхода и возможностью определения перспективных трендов в рамках определяемых в стратегии социально-экономических сценариев.
В действующих стратегиях перспективы развития жилищной и коммунальной подсистем фактически не определяются, экологическая подсистема не рассматривается как нечто целостное и самовоспроизводимое. Развитие промышленной и транспортной подсистем проектируется без увязки к реальным общественным потребностям и ситуации на рынках. Вследствие этого в городах возводится большое количество совершенно не обязательных объектов, причем, как правило, за счет ухудшения качества экологической подсистемы.
Таким образом, можно признать, что возможности стратегического планирования в повышении качества среды российских городов далеко не исчерпаны. Необходимы серьезные шаги по выявлению глубоких внутренних связей между документами стратегического и территориального планирования, разработке рекомендаций по отображению в стратегических документах целостных функциональных блоков городской системы, формулировке сбалансированных индикаторов их развития.
Библиографический перечень
1. Рой О.М. Роль стратегического планирования в развитии муниципальных образований // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. 2015. № 4. (36). С.71-79.
2. Швецов А.Н., Демьяненко А.Н., Украинский В.Н. Деструктивные стереотипы российского стратегического планирования и их возможные последствия для практики регионального стратегирования (часть 2): от общего к частному // Регионалистика. 2016. № 6. С. 69-81.
3. Уфимцева Е.В., Подопригора Ю.В., Меркульева Ю.А. Оценка развития сферы благоустройства территории с учетом пересекающегося взаимодействия инфраструктур городского хозяйства // Региональная экономика: теория и практика. 2015. № 33 (408) . С. 51-64.
4. Рой О.М. Основы градостроительства и территориального планирования: 2-е изд. – М.: Юрайт, 2019. 234 с.
5. Иванов О.Б., Бухвальд Е.М. Стратегическое территориальное планирование в регионах России // ЭТАП. 2018. № 3. С.7-21.
1626
0
Комментарии (0)