14.12.2020

О градостроительной составляющей богатства России

Градостроительством в России принято называть обустройство территории сообществ ее граждан как среды их жизнедеятельности. Обустроенные им территории представляют собой места сосредоточения людских и материальных ресурсов страны, образующих ее пространственный каркас. Они занимают менее 5% ее площади, на которой сосредоточено более 80% ресурсов, созданных градостроительной деятельностью. Исходя из этого и следует оценивать ее роль в формировании национального богатства страны.


Пространственный каркас страны, ее регионов, муниципальных образований, городов и иных поселений образуется иерархией их планировочных центров и осей.

Планировочными центрами можно считать: на федеральном уровне – центры крупнейших городских агломераций, города центры субъектов РФ и города с объектами особого федерального значения; на региональном уровне – города и иные поселения с объектами особого регионального значения или осуществляющие функции центров городских округов и муниципальных районов; на муниципальном уровне – все поселения.

Планировочными осями можно считать: на федеральном уровне – трассы наземных и приграничных морских коммуникаций, связывающих планировочные центры федерального уровня между собой и с зарубежными городами; на региональном и муниципальном уровне – связывающих между собой планировочные центры своего уровня.

Основными видами составляющих сформированной градостроительной деятельностью среды городов и иных поселений можно считать застроенные и незастроенные, но обустроенные ею территории.

Застроенные территории характеризуются распределением: по типам зданий и сооружений, по их размерности, основным видам использованных строительных материалов и конструкций; по историческим периодам и плотности застройки; по основным видами и степенью удовлетворения функций, для реализации которых они предназначены; по основным видам и степенью удовлетворенности услугами инфраструктур; по качеству санитарно-гигиенических условий и экологической ситуации, по степени безопасности среды для ее пользователей.

Незастроенные территории характеризуются распределением: по видам ее обустройства (транспортными и другими инженерными коммуникациями; твердыми покрытиями для использования транспортными средствами, детскими и спортивными площадками, озелененными и благоустроенными для рекреации местами); по видам и степени удовлетворения функций, для реализации которых они предназначены; по качеству санитарно-гигиенических условий и экологической ситуации, по степени безопасности среды для ее пользователей.

Качествами среды обустроенной градостроительной деятельностью территории во многом определяются условия формирования человеческого капитала страны. Они определяют качество предпосылок удовлетворения потребностей занимающих ее граждан – в качестве мест проживания и быта, в доступности и качестве мест приложения труда, получения воспитания, образования и квалификации, услуг и отдыха; сообществ и государства в формировании высококвалифицированных трудовых ресурсов и в повышении конкурентоспособности экономических условий использования территории.

Напомним, ключевой составляющей обеспечения прорыва в развитии ФРГ и Японии во второй половине прошлого века, Китая в конце прошлого и начале этого века был высокий уровень профессионализма в решении задач управления развитием территории.

Сложившееся у федеральных органов власти современной России отношение к системе управления градостроительной деятельностью и поддержанию необходимого уровня профессионализма в ней оставляет желать лучшего.

Федеральных органов власти, профессионально ориентированных на регулирование градостроительной деятельности, в стране в настоящее время нет. Поддержанию высокого уровня профессионализма в ней необходимое внимание практически не уделяется.

Результаты проведенного анализа, учета объективных закономерностей взаимосвязей, определяющих характер развития территории в деятельности органов власти, позволяют сделать выводы о сложившихся проблемах действующей системы ее осуществления. Решение задач обеспечения высокого уровня обоснованности и эффективности принимаемых стратегических решений здесь должно поддерживаться необходимым уровнем профессионализма представителей заказчика и исполнителей их подготовки.

В истории России управление развитием территории и принятие решений, определявших стратегию пространственного развития страны, всегда относились к сфере компетенции первых лиц в ее органах власти. Петр I выделил организационную структуру, представленную профессионалами градостроителями. При Екатерине II ею стала «комиссия Бецкого». В настоящее время в нашей стране такой структуры нет. В 21 веке решение задач управления обустройством территории стало отнесено преимущественно к сфере компетенции Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства, где руководство организацией регулирования градостроительной деятельности возложено на строителей, профессионально неподготовленных для этого.

Решение задач проведения региональной экономической и социальной политики, частично имеющее отношение к управлению развитием территории, возложено на Министерство экономического развития, которому и была поручена организации разработки «Стратегии пространственного развития России», утвержденной в 2019 году федеральным правительством. Руководство этого министерства оказалось недостаточно компетентным для понимания разницы между региональной политикой и территориальным планированием. Не обладая профессионально обоснованным представлением о характере задач, подлежащих решению в этом документе, оно организовало его разработку как документа региональной политики. Неподготовленность руководства правительства и этого министерства как заказчика и организатора, соответственно, и выделенного для выполнения порученной работы коллектива к профессионально обоснованному пониманию требований к стратегическому характеру его нацеленности на решение задач прорыва в обустройстве территории страны привела к полученному результату. Практически достаточно грамотно разработан документ среднесрочной региональной политики, определяющий распределение характера мер и средств их проведения между регионами. Однако являющаяся ключевой составляющей стратегии подготовка предложений по характеру развития пространственного каркаса страны в долгосрочной перспективе с выделением первоочередных мер, относящихся к сфере компетенции власти федерального уровня, в этой работе не осуществлялась.

Направленность и характер развития территории, устанавливаемый стратегией ее пространственного развития, практически реализуется средствами регулирования градостроительной деятельности.

Как известно, каждая территория уникальна, и максимальный учет ее особенностей – один из важнейших критериев качества ее обустройства градостроительной деятельностью. В силу этого для общества очень важен уровень профессиональной обоснованности реализуемых градостроительных решений, принимаемых на всех уровнях управления развитием территории. В мире и России исторически сложилось представление о системе мер, обеспечивающих его поддержание. Это:

  • установление правовыми и нормативными актами общих требований к правилам и порядку регулирования градостроительной деятельности, к обеспечивающим градостроительную безопасность ограничениям характера обустройства территории, к организации разработки, содержанию и качеству документации градостроительного (территориального) планирования и проектирования, определяющих на профессиональной основе характер обустройства территории на среднесрочную и долгосрочную перспективу;
  • организация разработки на профессиональной основе документации градостроительного (территориального) планирования, определяющей характер обустройства территории на каждом из уровней административно-территориального деления страны, в каждой из его единиц, с установлением получающих правовой статус преференций и ограничений характера обустройства их территории;
  • организация разработки на профессиональной основе документации градостроительного проектирования, определяющей характер обустройства конкретных частей территории городов и иных поселений; организация разработки правил землепользования и застройки, устанавливающих порядок придания правового статуса соблюдению ее положений.

Более четверти века постсоветской истории нашей страны в ней продолжает функционировать заложенная в первой половине прошлого века система регулирования обустройства ее территории строительными нормами и правилами (СНИП). Она формировалась при потребности в форсированном осуществлении градостроительной деятельности, в условиях предельно ограниченных (в частности, по обеспеченности кадрами) возможностей учета специфики мест ее осуществления. С этим было связано установление строительных правил (СП), закладывающих стандарты требований к обустройству территории. Роль градостроительного планирования, призванного устанавливать их применительно к конкретным условиям, в силу кадровых ограничений была минимизирована.

Научно-технический прогресс и изменения общественного устройства кардинально изменили требования к характеру обустройства территории. Однако сложившаяся в советские времена система регулирования градостроительной деятельности продолжает сохраняться по существу в прежнем виде. Затягивание проведения необходимых реформ породило ее крайне низкую эффективность.

О направленности и характере градостроительной политики России в современных условиях.

Направленность и характер градостроительной политики, как и всякой другой, определяется направленностью и характером запроса слоев общества, в интересах которых она проводится. Проводимая в начале этого века органами власти федерального уровня России градостроительная политика определяется преимущественно играющей ключевую роль в ее проведении финансово-экономической элитой и в первую очередь служит интересам элиты строительного бизнеса. Именно его представители являются основными советниками органов власти в этой сфере. Более 70% затрат, связанных с поддержанием складывающегося качества жизни граждан, определяются характером обустройства среды их жизнедеятельности, проводимой органами власти градостроительной политикой. Ее результаты особо наглядно демонстрируют гражданам, чьи интересы представляют проводящие ее органы власти.

Более четверти века сформированная градостроительной деятельностью в России среда широко использовалась при расхищении и вывозе за рубеж природных ресурсов страны для формирования капитала представителей компрадорской составляющей ее финансово-экономической элиты. Сопоставление объема вывезенного ими за рубеж в этот период капитала с ежегодным национальным доходом страны и оценка нанесенного ей этим ущерба наглядно иллюстрирует характер политической нацеленности способствовавших этому органов власти нашего государства. Преобладающее представительство в них компрадорской составляющей финансово-экономической элиты России породило торможение перехода к профессионально обоснованному обустройству ее территории градостроительной деятельностью и застой в экономике страны. Это стало угрозой ее благополучному будущему.

Недоучет значимости профессиональной обоснованности решений в градостроительной политике (начиная со стратегического планирования пространственного развития) приносит стране огромные ущербы (чрезвычайные ситуации – затопления, лесные пожары и др.; жилищные, транспортные и многие другие проблемы). Он негативно сказывается на качестве жизни граждан, способствует обострению социально-политической ситуации, возникновению у них вопросов о причинах усугубляющихся социальных и экономических проблем. Возрастает социально опасный разрыв: между уровнем жизни представителей различных социальных слоев общества (особенно сосредоточения богатства в предельно ограниченной и бедности в недопустимо большой части населения в богатейшей ресурсами стране мира), между качеством жизни в разных регионах и поселениях (например, в столице и большинстве других городов). Это порождает у граждан вопросы о том, чьи интересы представляют органы власти – интересы тех, кто служит России и обустраивает ее, или интересы тех, кто их обворовывает? Затягивание проведения кардинальных реформ системы власти в стране становится опасным, в частности, и для нее самой. Президент говорит о необходимости прорыва в развитии страны. Создание предпосылок такого прорыва посредством интенсификации формирования и реализации человеческого капитала необходимо начинать с кардинального реформирования сложившейся системы регулирования градостроительной деятельности на профессиональной основе.