29.12.2020

Совершенствование системы планирования развития территорий. Цели и принципы

Статья о необходимости принятия мер по комплексному совершенствованию системы планирования развития территорий на основе целей, сформулированных в майском указе президента. В статье рассмотрены основные условия для создания такой системы, сформулированные в форме принципов, которым система должна соответствовать, чтобы обеспечить достижение этих целей и стать эффективной.

Статья опубликована в сборнике научных трудов «Фундаментальные, поисковые и прикладные исследования РААСН по научному обеспечению развития архитектуры, градостроительства и строительной отрасли Российской Федерации» за 2019 год. 


*Фото: ООО «Яузапроект», перспективный вид территории набережная р. Ока

Неудовлетворенность большинства жителей текущим состоянием среды проживания в городах и малых поселениях ставит перед научным профессиональным сообществом задачу совершенствования действующей системы планирования развития территорий регионов и муниципальных образований в России.

При этом под средой проживания (городской или сельской) мы будем понимать далеко не только благоустройство и озеленение общественных пространств, о которых в последнее время довольно много говорят и пишут. Среда проживания – это единое пространство физического, социального и экономического. Качество среды проживания формируется природными и климатическими особенностями, архитектурно-художественной выразительностью, обеспеченностью и доступностью жилья и всех видов инфраструктуры, разнообразием способов и возможностей самореализации, достоинствами или ущербностью рабочих мест. И самое главное – качество среды формируется через поведение и взаимодействие людей, городскими (сельскими) сообществами, культурой, аутентичностью, самобытностью населения, через отношения общества, бизнеса и власти.

Населенные места, сгруппированные сначала в муниципальные образования, а затем в регионы, очерчены административно-территориальными границами и развиваются по одним и тем же федеральным законам с некоторым их расширением и уточнением на региональном уровне. Наряду с очевидными особенностями и различиями в достигнутых показателях качества среды практически все регионы и муниципалитеты испытывают трудности и не блистают похвалами своих жителей. Отчасти резкая критика своих городов обусловлена информационной открытостью и свободой выбора места жительства, теперь гражданин России может выбрать не только любое место на родине (включая Москву и Санкт-Петербург), но и в мире. Граждане справедливо требуют от своего государства сравнимых с лучшими мировыми образцами жизненных благ. Общенациональная тревога выражается не просто в публичных высказываниях, люди голосуют ногами. Переезд из деревни в близлежащий город, затем в город покрупнее, затем в столицу и далее (при наличии упорства и способностей) – за рубеж. При этом рождаемость ниже смертности. Итог – постепенное обезлюдивание просторов страны при резком росте населения московских регионов. Такое положение дел не может остаться без внимания Правительства страны и без участия научного профессионального сообщества и не остается.

Понимая современные вызовы, президент России издал Указ РФ № 204 от 07.05.2018 [1], именуемый майским (далее – Указ), в котором достаточно четко сформулированы цели социально-экономического развития страны, при условии достижения которых степень удовлетворенности граждан качеством жизни и среды, безусловно, изменится в лучшую сторону. Более того, Указом президента поставлены такие цели, достижение которых обеспечит прорыв во внутренней политике России. Среди них обеспечение устойчивого роста численности населения и повышение продолжительности жизни к 2024 году – до 78 лет. Указом определен перечень национальных проектов, направленных на достижение стратегических целей до 2024 года: демография, здравоохранение, образование, жилье и городская среда, экология, безопасные и качественные автомобильные дороги, производительность труда и поддержка занятости, наука, цифровая экономика, культура, малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы, международная кооперация и экспорт. Все национальные проекты приняты. Кроме того, утверждены Стратегия пространственного развития и план ее реализации, а также комплексный план модернизации инфраструктурного развития России.

После опубликования Указа прошло более полутора лет из шести, отведенных на достижение поставленных целей. По оценкам экспертов, а также Счетной палаты Российской Федерации, результаты ничтожно малы. Выделенные на реализацию национальных проектов средства федерального бюджета не освоены даже наполовину. А множество известных примеров в разных городах о длительных нестыковках мероприятий по развитию различных видов инфраструктур, о межведомственных разногласиях и несогласованности планов, при том что Градостроительный кодекс РФ действует уже 15 лет, а ФЗ «О стратегическом планировании в РФ» более 5 лет, дают право не только усомниться в безупречности правового регулирования в области планирования развития территорий, но и утверждать, что действующая система требует незамедлительного реформирования, которое можно традиционно и более мягко назвать совершенствованием.

Некоммерческое объединение «Национальная гильдия градостроителей» в меморандуме 2018 года дало оценку действующей системе планирования и предложило ее реформирование [2]. По большому счету с тех пор ничего не изменилось. Приведем краткие выдержки. «Градостроительный кодекс РФ, принятый в 2004 году, уже претерпел 99 изменений, но работа над его совершенствованием до сих пор не завершена, и в Государственной Думе постоянно рассматриваются десятки законопроектов, направленных на точечные и масштабные изменения федерального закона. Этот факт говорит о признании на высоком государственном уровне множества нерешенных и нерешаемых в настоящее время задач в сфере градостроительства в условиях действующего нормативно-правового поля.

Градостроительным кодексом РФ не заложена нормативно-правовая основа создания эффективной системы управления развитием территорий и городов страны как по вертикали власти, так и по горизонтали (институты межрегионального и межмуниципального сотрудничества не работают). Не определена связь стратегического социально-экономического и пространственного планирования. Территориальное планирование сегодня обеспечивает преимущественно лишь «сборку» ведомственных решений по развитию отдельных инфраструктур, не являясь целевым, комплексным планом территориального воплощения стратегий социально-экономического развития.

Кодекс не выстраивает иерархии документов территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территорий, не устанавливает их однозначной соподчиненности и даже согласованности между собой. Нормативы градостроительного проектирования принимаются формально и не имеют ключевого значения в территориальном планировании и реальном развитии территорий; не соотносятся с достижением стратегических целей, не подтверждаются бюджетными обязательствами, не обсуждаются населением.

Жилищная и промышленная политики, формирование комфортной городской среды и иное инвестиционное развитие, создающее жизнеустройство городов и других поселений, оторваны от территориального планирования.

Правила землепользования и застройки устанавливают градостроительный регламент только по отношению к территориальным зонам, подлежащим застройке, но исключающим из сферы своего влияния территории историко-культурного наследия, лесной фонд, земли сельскохозяйственного назначения, территории общего пользования, к которым относятся улично-дорожная сеть, площади, набережные, парки и скверы – территории повышенной социальной востребованности и ответственности, где, безусловно, осуществляется градостроительная деятельность. Принятые в муниципальных образованиях правила землепользования и застройки часто напрямую противоречат документам территориального планирования, не являясь при этом основой решений документации по планировке территорий и не обеспечивая гарантии для размещения объектов федерального, регионального и местного значения, предусмотренных документами территориального планирования всех уровней.

Отсутствуют механизмы комплексной реализации документов территориального планирования, так как Градостроительным кодексом РФ определены только три (отдельные) программы развития транспортной, коммунальной и социальной инфраструктур, которые не включают в себя мероприятия по развитию рекреационной инфраструктуры.

«Цифровое» социально-экономическое и пространственное планирование остаются на очень низком уровне, прогрессивные информационно-аналитические инструменты и технологии практически не применяются в массовом территориальном планировании, не работают на повышение инвестиционной привлекательности территорий и так необходимое сегодня улучшение качества городской среды».

Далее приведем несколько высказываний известных российских ученых и экспертов, которые также подтверждают мнение автора статьи о неотложности принятия мер по комплексному совершенствованию системы планирования развития территорий или точнее – по созданию такой системы.

Академик А.В. Боков: «Место, отведенное целям и ценностям пространственного развития, сегодня заменено материалом самого различного происхождения, не связанным вместе в нечто единое и непротиворечивое» [3].

Почетный академик М.Я. Вильнер: «Управление развитием территории и принятие решений, определявших стратегию пространственного развития страны, в истории России всегда относились к сфере компетенции первых лиц в ее органах власти. Петр I выделил для этого организационную структуру, представленную профессионалами градостроителями. При Екатерине II это была «комиссия Бецкого». В настоящее время в нашей стране такой структуры нет» [4].

Академик О.В. Малинова с тревогой отмечает «отсутствие в стране единой комплексной системы территориально-пространственного планирования, обеспечивающей надлежащую согласованность градостроительных решений, содержащихся в документации различного уровня» [5].

Подробный анализ названных проблем сделан в статье академика В.Я. Любовного «Регулирование градостроительства в изменяющихся условиях развития России» [6].

По общему классическому знанию система – это полный, целостный набор элементов, взаимосвязанных между собой так, чтобы могла реализоваться функция системы. Главным свойством системы является то, что ни один из ее элементов не имеет присущих ей свойств, не может выполнять ту функцию, которую она осуществляет. Ведь в противном случае, как говорит академик Н.П. Абовский, другие элементы не нужны [7]! К действующей системе планирования развития территорий можно отнести стратегическое социально-экономическое планирование; территориальное планирование; бюджетное планирование и другие механизмы, влияющие на процессы преобразования территорий за счет государственного и муниципального правового регулирования. Составляют ли эти компоненты целостную систему? Ответ прозвучал ранее – нет. Но в чем причина? Почему сотни поправок во многие законы так и не дали результата? И, вероятнее всего, не дадут, если не изменить подход. Необходимо начать думать о целом. Целое можно создать, только выявив ценности и сформулировав принципы. Об этом и поразмышляем.

Объектами планирования определены территории во всем их многообразии как места для пространственных усовершенствований, направленных на градоустройство, на градостроительство, понимаемое в большей степени как жизнестроительство. То есть любое развитие территории осуществляется не для строительства квадратных метров или получения прибыли инвестором, а для улучшения качества жизни, в том числе за счет улучшения качества среды, в которой взаимодействуют природа, архитектура и сама жизнь. Территория очерчивает границы объекта планирования, определяет параметры того фундамента, который позволит нам выстраивать, выращивать, развивать жизненное пространство для счастливой жизни людей. Ставя интерес человека не передний план, мы нисколько не умоляем значения природной среды. Но мы не говорим о ее охране от человека, мы говорим о бережном к ней отношении, о сохранении, о заботе о ней для человека, так как человек может быть здоров и счастлив только в экологически здоровой среде. Во главу всех целей городской архитектуры ставили жизнестроительство многие ученые всех времен и народов, в том числе Фрэнк Ллойд Райт, Дэвид Харви, Майкл Сторпер, Шарон Зукин, Колин Эллард и многие другие, которым, конечно, на протяжении всех веков противодействовали государственные и частные структуры, имеющие цели достижения мирового господства, подавления городского сообщества либо наживы [8, 9, 10, 11, 12].

В понимании почетного академика РААСН М.Я. Вильнера развитие территории представляет собой не прирост занимаемой ею площади, а пространственно организованное обустройство этой среды, изменяющее ее состояние в соответствии с изменяющимися потребностями в этом ее граждан.

Развитие – это всегда изменение, движение. Наивно представлять себе развитие, происходящее стихийно. «Кто не знает, в какую гавань он плывет, для того нет попутного ветра», – говорил великий философ древности Сенека. Чтобы найти правильный или, по крайней мере, признанный нами правильным вектор развития, необходимо сформулировать ценности, которыми дорожат люди, которые подвигают людей к развитию самих себя и тех территорий, на которых они хотят строить свое счастье, счастье своих детей и внуков.

Ценности важнее целей. Цели вырастают из ценностей.

Впрочем, главной ценностью всех людей является сама жизнь. Но современные поколения уже стали более требовательными, так как получили возможность сравнивать и получили свободу выбора места для жизни. И теперь наряду с традиционными безопасностью и физическими потребностями повседневности люди хотят самореализации, раскрытия талантов, творчества, красоты. Ценности уточняются людьми в конкретных городах и селах, поэтому наши населенные места, несмотря на одинаковость законов, норм и правил, все-таки имеют еще свою аутентичность, свое собственное лицо, которые необходимо защищать, создавая условия для их процветания.

Указом президента сформулированы общенациональные цели, требующие уточнения и на региональном, и на муниципальном уровнях. Например, что значит 120 миллионов квадратных метров жилья в год? Это примерно метр на человека, живущего сегодня в России. В каждом ли городе или селе мы должны строить арифметически посчитанное количество метров? Какое это жилье? Многоэтажное стандартное, элитные особняки или рядовая застройка частными домами?

И так по каждой национальной цели. Цель необходимо осмыслить и приземлить ее на свою территорию. Приземление можно выполнить, только выявив ценности.

Не останавливаясь на ценностях, рассмотрим основополагающие условия для создания любой системы, в нашем случае системы планирования развития территорий для достижения показателей качества жизни, соответствующих ценностям проживающих на территории людей. Такие условия мы сформулируем в форме принципов, которым должны соответствовать все либо отдельные компоненты системы. Принципы помогут нам сформировать основные положения государственной системы планирования развития территорий, которая обеспечит достижение целей, выработанных на основе ценностей в каждом регионе или городе.

Принцип целостности правового регулирования предполагает определение единого федерального регулятора по всем компонентам системы. Наиболее эффективным представляется специальное министерство – например, министерство пространственного развития (напрасно было ликвидировано министерство регионального развития). Понимая, что создание нового работоспособного ведомства займет еще минимум полтора года, на первом этапе предлагается возложить ответственность на Минэкономразвития России, учитывая, что наибольшее количество нужных полномочий в настоящее время уже находится в его ведении, в том числе: стратегическое социально-экономическое и территориальное планирование; утверждение методических рекомендаций по подготовке региональных и местных нормативов градостроительного проектирования; инвестиционное развитие; земельные и кадастровые отношения; установление видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства; государственная регистрация недвижимости и прав на него; правовое регулирование ведения единого государственного реестра недвижимости (ЕГРН), федеральной государственной информационной системы территориального планирования (ФГИС ТП) и ряд других полномочий.

Принцип целостности также предполагает создание единых органов управления развитием территорий на региональном и муниципальном уровнях. Планирование необходимо отделить от строительства, придав ему более высокий статус и полномочия по обеспечению межведомственного согласия.

Принцип консолидации усилий предполагает обеспечение постоянного продуктивного взаимодействия и сотрудничества всех институтов развития территорий, в том числе: федеральных министерств и их подведомственных учреждений; Российской академии архитектуры и строительных наук и ее региональных представительств; университетов и других образовательных организаций, в том числе по повышению квалификации руководителей и специалистов региональных и муниципальных органов управления; Союза архитекторов России и его региональных отделений; Агентства стратегических инициатив; Торгово-промышленной палаты; Национальной гильдии градостроителей и других профессиональных организаций и сообществ. Главная цель такого сотрудничества – постоянное совершенствование научных подходов с использованием лучших практик и их распространение.

Принцип реализуемости предполагает взаимную согласованность стратегического, пространственного и бюджетного планирования, а также мероприятий по планированию развития территорий с программами инфраструктурного и инвестиционного развития. Принцип может быть реализован через создание цифровых информационных моделей управления развитием территорий, опирающихся на современные характеристики всех сфер жизнедеятельности, включающие в себя целевые показатели по годам, соотнесенным к планированию расходных частей бюджетов всех уровней по соответствующим направлениям.

Принцип равных возможностей предполагает равные права на инициативы по развитию территории муниципального образования и региона как «снизу», так и «сверху». Это значит, что при подготовке генерального плана муниципалитет имеет право выйти с предложением к региональной власти (например, о строительстве или расширении университетов или больничных комплексов) или обратиться в федеральное министерство с предложением о включении в федеральную программу мероприятия по строительству нового аэропорта или с просьбой о передаче неиспользуемых земель федеральной собственности в собственность муниципальную. Также региональная власть может инициировать развитие территории как через муниципалитет, так и через федеральные министерства.

Принцип объектоориентированности предполагает утверждение на федеральном уровне минимальных требований к объектам планирования (а не к документам), в том числе: к целевым показателям (индикаторам) стратегического социально-экономического и пространственного планирования; к элементам планировочной организации территории; к районированию и зонированию; к красным линиям и другим линиям градостроительного регулирования; к градостроительным регламентам и стандартам благоустройства; к объектам федерального, регионального и местного значения и т.д.

Принцип комплексности предполагает межуровневую и межведомственную согласованность планируемых мероприятий по развитию различных инфраструктур на территориях конкретных регионов и муниципальных образований. В качестве консолидирующего механизма предлагается комплексный региональный план инфраструктурного развития, призванный обеспечить синхронизацию во времени и пространстве всех мероприятий по развитию инфраструктуры федерального, регионального и местного значения.

Принцип целесообразности предполагает возможность регулирования на региональном уровне состава и содержания всех документов, формирующих данные системы планирования развития территорий регионов и муниципальных образований в зависимости от региональных и местных особенностей. Так, регион сможет утвердить порядок подготовки, согласования и утверждения, состав и содержание комплексного проекта планирования развития территории муниципального округа (городского округа, городского или сельского поселения), включающего все необходимые для управления развитием территории решения: планировочную организацию территории; функциональное зонирование; красные линии и другие линии градостроительного регулирования; градостроительные регламенты и правила благоустройства; состав и местоположение объектов регионального и местного значения; комплексную программу развития инфраструктуры и т.д.

Принцип баланса интересов предполагает возможности муниципальным образованиям планирования преобразований территорий, а также их резервирования исходя из решений генерального плана не только для создания или реконструкции объектов федерального, регионального и местного значения, но и для развития коммерческой деятельности. Например, в миллионном городе все крупные торговые комплексы расположены на западной окраине, что провоцирует транспортный коллапс выходного дня. Генплан определит местоположение торговых комплексов в других районах города, и муниципалитет через агентство городского развития будет формировать инвестиционный проект, будет создавать условия для привлечения инвесторов.

Принцип уважения права собственности предполагает возможность принятия решений об изменении функционального назначения земельных участков только при условии возможности выкупа этих участков, например, в течение трех лет. Недопустимо установление так называемых зон сноса частной индивидуальной застройки с периодом ожидания этого сноса несколькими поколениями. В советское время во всех городах существовали такие зоны сноса, установленные в интересах будущих поколений, поддерживая эти решения, мы выгоняем из городов живущие поколения, что делает невозможным ожидать поколения будущие. Вся существующая и возведенная на законных основаниях застройка должна быть любо выкуплена, либо легализована, а улицы в таких районах должны быть обустроены. Принцип уважения предполагает доверие собственникам таких домов, которые либо перестроят устаревшее жилье в соответствии с регламентами, либо продадут свои участки.

Принцип приоритета общественных интересов предполагает при отсутствии другого варианта право муниципалитета на принятие решения о выкупе земельного участка, находящегося в частной собственности, для государственных или муниципальных нужд. Также этот принцип обосновывает перевод, например, земель из состава государственного лесного фонда в земли населенных пунктов для жилищного либо инфраструктурного развития.

Принцип открытости предполагает открытость регионов, городов и других поселений для жизни, образования, работы, туризма. Город – сложная система, устойчивое развитие которой возможно только при существовании открытого обмена с окружением. Открытость города влияет на динамику и качество его развития.

Принцип публичности и доступности предполагает создание открытых порталов с размещением на них интерактивных карт регионов и муниципалитетов, представляющих собой цифровые информационные модели управления развитием территорий и обеспечивающих не только получение всех государственных и муниципальных услуг в сферах градостроительства и земельно-имущественных отношений в электронной форме, но и возможность информационно-аналитического сопровождения инвестиционной деятельности.

Принцип полезности предлагает проверить все решения и процессы действующей системы и исключить все лишнее, не несущее за собой пользы. Так, следует исключить требование к сантиметровой точности определения границ населенных пунктов (вызывает сомнение польза и от наличия такой границы) и территориальных зон. Никакой пользы не приносит распределение территории страны по категориям земель и так далее. Лишние компоненты отвлекают от главного, расходуют множество ресурсов, которые нужно было бы тратить с пользой.

Принцип экспериментальности не допускает резкого реформирования федерального законодательства, но предполагает активно применять механизмы экспериментального правового регулирования на региональном уровне, организовывать продвижение экспериментов всеми участниками научного профессионального сообщества.

Безусловно, это не закрытый перечень принципов, возможно, названные принципы нуждаются в существенной доработке. Цель статьи не предъявить готовый рецепт совершенствования действующей системы, а обосновать необходимость ее совершенствования на основе целей, сформулированных в Указе президента, и принципов, которым система планирования развития территорий должна соответствовать, чтобы обеспечить достижение этих целей. Система, построенная на принципах, действительно сможет стать эффективной системой.


Библиографический список

1. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» [Электронный ресурс]. – URL: http://www.consultant.ru/

2. Меморандум НП «Национальная гильдия градостроителей». Режим доступа – http://ngup.ru/news?view=67716406

3. Боков А.В. О стратегии пространственного развития. Режим доступа – https://ardexpert.ru/article/13907

4. Вильнер М.Я. Методологические основы реформирования управления развитием территории: Монография. – Москва, 2018. С. 115.

5. Малинова О.В. Развитие нормативной правовой базы градостроительства.

6. Любовный В.Я. Регулирование градостроительства в изменяющихся условиях развития России // Academia. Архитектура и строительство. 2016. № 1. С. 57-63.

7. Абовский Н.П. Творчество: системный подход, законы развития, принятие решений. Серия «Информатизация России на пороге XXI века». – М.: СИНТЕГ, 1998, 312 с.

8. Френк Ллойд Райт. Исчезающий город. Издательство «Strelka Press». – Москва, 2018.

9. Дэвид Харви. Социальная справедливость и город. Издательство «Новое литературное обозрение». – Москва, 2018.

10. Майкл Сторпер. Ключи от города. Как устроено развитие? Издательство «Strelka Press». – Москва, 2018.

11. Шарон Зукин. Обнаженный город. Смерть и жизнь аутентичных городских пространств. «Издательство Института Гайдара». – Москва, 2019.

12. Колин Эллард. Среда обитания. Как архитектура влияет на наше поведение и самочувствие. Издательство «Альпина Паблишер». – Москва, 2019.

13. Градостроительный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29.12.2004 № 190-ФЗ [Электронный ресурс]. – URL: http://www.consultant.ru/

14. Береговских А.Н. От градостроительства к градоустройству: Монография. – Омск, 2018. – 424 с.

15. Береговских А.Н. Часть 3. Кому? Зачем? Какая? Нужна градостроительная документация». – Омск, 2008.