30.12.2016

Нововведения Градкодекса. Покушение на собственность?

Авторы статьи: Антонов Александр Владимирович - главный архитектор проекта Центра пространственной информации ГУП МО «НИиПИ градостроительства»; член международного общества городских и региональных планировщиков ISOCARP; эксперт по территориальному планированию Союза архитекторов России. Мельникова Мария Викторовна - в 2013-2015 гг. работала в отделе стратегического планирования МУП «Архитектурно-планировочное бюро г. Уфы», занималась разработкой стратегии города, курировала ряд исследований, преимущественно в сфере пространственного развития. Параллельно занималась организацией воркшопов, форумов, публичных мероприятий для широкой аудитории по тематике урбанистика и развития городов. В настоящее время работает в сфере жилищного строительства. Катасонова Александра Андреевна - заместитель начальника отдела стратегического планирования МУП «АПБ» г. Уфы, организатор форума UrbanБайрам.


По инициативе IV Градостроительного форума UrbanБайрам, Администрации ГО г. Уфа РБ и Российского сообщества городских планировщиков RUPA 2 и 3 декабря 2016 г. в Уфе состоялся семинар по обсуждению Федерального закона от 03.07.2016 № 373-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории и обеспечения комплексного и устойчивого развития территорий и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» (далее – 373-ФЗ), основные положения которого вступили в силу с 01.01.2017.

В семинаре приняли участие представители органов местного самоуправления, проектировщики, девелоперы. География участников охватывала г. Красноярск, г. Челябинск, г. Омск, г. Екатеринбург, г. Курган, г. Уфа, г. Санкт-Петербург и г. Москва.

С разъяснениями по вопросам в части правоприменения положений нового закона в ходе форума выступила А.А. Авилова, советник директора Института Генплана Москвы по правовым вопросам, один из авторов 373-ФЗ.

В ходе последующих обсуждений участники выявили ряд положений 373-ФЗ, которые могут трактоваться неоднозначно и препятствовать реализации идей, заложенных в концепции комплексного и устойчивого развития территорий (КУРТ), введенной упомянутым ФЗ.

По результатам обсуждения было подготовлено коллективное экспертное заключение на 373-ФЗ, сформулированы ключевые вопросы по толкованию и применению норм закона, а также разработаны предложения, которые могут содействовать реализации закона.

 

   I. Общие положения, терминология и место КУРТ в градостроительном законодательстве.

 

Ключевые вопросы: Какие смыслы законодатель вкладывает в понятие КУРТ? Какую роль механизм КУРТ играет в общей системе территориального планирования? Каким целям, по замыслу законодателя, должен отвечать механизм КУРТ?

 

1.  В тексте закона происходит смысловое смешение терминов.

373-ФЗ вводит термины «комплексное и устойчивое развитие территорий» и «комплексное развитие территорий», созвучные до степени смешения. При этом первый термин также созвучен устоявшемуся термину «устойчивое развитие территорий», но не имеет к последнему прямого отношения.

В целом под определение КУРТ, приведенное в подпункте «г» пункта 1 ст. 1 373-ФЗ, сейчас попадает любая деятельность, связанная со строительством и реконструкцией. В законе не приведены отличия КУРТ по содержанию, смыслу, целеполаганию от прочих видов деятельности по развитию территорий (различия только в механизме КУРТ, но не на стадии принятия муниципальным органом власти решения о применении КУРТ).

Характерным признаком «смыслового смешения» является то, что в 373-ФЗ отсутствует прямое указание на то, что КОТ (статья 46.4 ГрК РФ) и РЗТ (статья 46.1 ГрК РФ) относятся к деятельности по КУРТ.

Согласно подпункту «а» пункта 7 373-ФЗ статья 30 ГрК РФ дополнена частью 5.1 следующего содержания: «На карте градостроительного зонирования в обязательном порядке устанавливаются территории, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, в случае планирования осуществления такой деятельности».

Часть 8 статьи 9 373-ФЗ гласит: «До приведения правил землепользования и застройки в соответствие с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции настоящего Федерального закона), но не позднее 1 июля 2017 года заключение договоров о развитии застроенных территорий, договоров о комплексном освоении территорий допускается без установления на карте градостроительного зонирования территорий, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территорий».

Следует ли из этого, что территории под РЗТ и КОТ относятся к территориям КУРТ, и их границы также необходимо отражать в ПЗЗ?

2. Отсутствует описание критериев по выбору территорий для КУРТ.

Подпункт «г» пункта 1 ст. 1 373-ФЗ, которым ст. 1 Градостроительного кодекса РФ дополнена новым пунктом 34, определяет в качестве целей деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории обеспечение ее наиболее эффективного использования, при этом законодатель не устанавливает и не раскрывает сами критерии и единицы измерения эффективности и устойчивости.

Требуется разъяснение критериев эффективности для обоснования использования механизма КУРТ для тех или иных территорий, в частности, необходимы методические рекомендации для муниципальных образований разных типов, которые бы содержательно разъясняли цели установления территорий КУРТ.

3.  Не установлена взаимосвязь деятельности по установлению границ КУРТ с территориальным планированием – разработкой и корректировкой генеральных планов, а также с документами стратегического планирования и комплексными программами развития муниципальных образований.

373-ФЗ устанавливает связь между ПЗЗ и КУРТ, но не накладывает обязательства по обоснованию границ КУРТ в генеральном плане или хотя бы выбора территорий для КУРТ на основании уже утвержденных материалов генерального плана, где в том числе может быть установлена этапность развития территории муниципального образования.

При этом 373-ФЗ мог бы затронуть более широкий круг вопросов, например, связать задачу выбора территорий для КУРТ с комплексными стратегиями развития муниципальных образований, в которых в последнее время все большее внимание уделяется вопросам пространственного развития.

 

Резюме

373-ФЗ впервые с 2004 года вводит в ГрК РФ новый механизм, но в тексте закона не раскрывается, для каких целей введен этот механизм. Изначально закон разрабатывался для того, чтобы упростить процедуру развития крупных промышленных зон, где находится больше количество правообладателей с разными видами права. Сейчас в тексте закона это целеполагание потеряно, из-за этого новые нормы могут быть применены к совершенно разным ситуациям, и результаты реализации закона могут быть непредсказуемыми.

Отсутствие связей с документами территориального планирования может привести к фрагментарности определения участков КУРТ в плане города, отсутствию связи с развитием общегородской транспортной инфраструктуры, системы общественных центров и масштабными задачами развития города.

Комментарии и разъяснения по правоприменению 373-ФЗ могли бы частично решить эту проблему для муниципалитетов, в которых созданы комплексные системы планирования.


                II. Процедуры выделения границ и определения параметров территорий, на которых предусмотрено применение механизма КУРТ.

 

Ключевые вопросы: По каким критериям муниципальные органы власти и правообладатели определяют границы КУРТ? Наделяются ли территории КУРТ особым статусом, чтобы развиваться по параметрам, отличным от других территорий города? Для чего введено требование об установлении для территорий КУРТ расчетных показателей минимального обеспечения инфраструктурой, если все эти показатели уточняются при разработке проекта планировки?

 

1.  В 373-ФЗ отсутствуют четкие указания о том, на каких основаниях должны определяться границы КУРТ, каков минимальный размер территории.

С одной стороны, такая свобода дает возможность применять КУРТ для конкретных ситуаций в конкретных городах, но все же некоторые положения в части определения границ в законе содержатся, и они вызывают вопросы.

Согласно п. 7 ст. 1 373-ФЗ даны однозначные указания о проведении границ КУРТ только по границам территориальных зон. Такое определение устанавливает существенное ограничение, затрудняющее процедуру формирования территорий КРТ по инициативе правообладателей земельных участков (ст. 46.9 ГрК РФ, введенная п. 24 ст. 1 373-ФЗ), которые в общем случае могут не быть тождественны полностью одной территориальной зоне (вероятно, что они могут быть меньше территориальной зоны).

Согласно ч. 7 ст. 46.9, вводимой в ГрК РФ, подготовка документации по планировке территории для целей КУРТ осуществляется «в границах земельных участков, правообладатели которых заключили соглашение», т.е. согласно этому определению КУРТ может быть реализовано в границах 2 участков, если в проекте планировки установить красные линии и выделить их в отдельную планировочную единицу.

Если для РЗТ и КОТ границы территорий определяются, прежде всего, экономической целесообразностью по расселению многоквартирных жилых домов (для РЗТ) и созданию транспортной, коммунальной и социальной инфраструктур (для КОТ), то в случае с КУРТ пока не ясно, что будет оказывать влияние на определение размеров территории.

2.  Не до конца ясна процедура определения параметров для КУРТ.

Согласно п. 1 ст. 1 373-ФЗ, изменяющей действующую редакцию п. 9 ст. 1 ГрК РФ, в составе градостроительного регламента в том числе устанавливаются ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также применительно к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующей территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения.

Это очень расплывчатая формулировка, допускающая различные толкования:

– Не описано, каким образом определяются расчетные показатели. Должны ли они устанавливаться на основании утвержденных нормативов градостроительного проектирования или могут быть обоснованы иным расчетом (например, уровень обеспеченности ДОО и школами может рассчитываться как по НГП, так и по прогнозируемой демографической ситуации).

– В случае если в ВРИ для данной территориальной зоны имеется ИЖС, блокированная застройка и многоквартирная застройка, исходя из какого ВРИ будет устанавливаться минимально допустимый уровень обеспеченности? В соответствии со статьей 38 для территориальных зон устанавливаются предельные параметры по этажности и проценту застройки. Эти два параметра в совокупности определяют предельную плотность застройки – максимальную. Требования по установлению минимального предела плотности ГрК РФ не содержит. Должен ли минимально допустимый уровень обеспеченности объектами устанавливаться исходя из максимально возможной плотности застройки? Если в процессе разработки ППТ будет принята иная плотность или этажность ниже максимальной (что допустимо), обязательно ли учитывать минимально допустимые уровни обеспеченности, определенные для более высоких показателей застройки?

– Не дан перечень расчетных показателей. Не определено, должны ли подвергаться расчету показатели обеспеченности инфраструктурой, которая может находиться не на территории КУРТ, такой как кладбища, больницы или общественный транспорт.

– Нет указания на то, каким образом расчетные показатели учитываются при разработке ППТ для КУРТ, как действовать в случае, если расчетные показатели отличаются от показателей, установленных НГП, какие показатели имеют приоритет для ППТ.

Установление расчетных показателей минимальной обеспеченности инфраструктурой в градостроительных регламентах КУРТ, не относящихся к РЗТ и КОТ, может повлечь за собой определенные проблемы на этапе разработки ППТ.

Сам принцип установления расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности имеет отношение лишь к РЗТ, КОТ и КРТ по статье 46.10. КРТ по статье 46.9 может начинаться вообще без определения территории в ПЗЗ (ниже раскрыта эта коллизия кодекса). И даже ППТ и ПМТ могут быть разработаны по статье 46.9 без внесения каких-либо изменений в ПЗЗ.

Понятен смысл установления расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности для РЗТ и КОТ – это инструменты развития для целей жилищного строительства.

В соответствии же с частью 3 ст. 46.10 решение о комплексном развитии территории по инициативе ОМС может быть принято, если не менее 50 процентов от общей площади территории, в границах которой предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, занимают земельные участки, на которых расположены объекты капитального строительства (за исключением многоквартирных домов), подлежащие сносу и реконструкции. То есть можно сделать вывод, что данный инструмент предназначен в первую очередь для территорий нежилого назначения либо территорий, занятых под ИЖС.

Вероятно, предполагается, что территориальные зоны и соответствующие ВРИ для данных территорий установлены в ПЗЗ. Однако возможно внести изменения в ПЗЗ в части изменения видов и конфигурации территориальных зон уже после установления в ПЗЗ ВРИ.

Соответственно, не ясен порядок установления параметров минимально допустимого уровня обеспеченности чем-либо, если условия освоения и пропорции планируемого функционального использования территории не определены и являются «плавающими» до утверждения ППТ. Примером может быть общественно-деловая зона центра города, в которой наряду с коммерческими ВРИ одним из основных ВРИ является многоквартирное жилое строительство.

 

Резюме

373-ФЗ довольно свободно трактует вопросы определения границ и параметров развития территорий КРТ, при этом содержится несколько ограничений, логика установления которых не ясна. Также закон не говорит ничего о том, возможно ли регулировать эти вопросы в рамках муниципальных нормативных актов для конкретных муниципальных образований.

     

       III.  Процедура комплексного развития территорий по инициативе правообладателей земельных участков (статья 46.9, вводимая в ГрК РФ 373-ФЗ).

 

Ключевые вопросы: В каких условиях муниципалитет имеет право отказать правообладателям в заключении договора КРТ? Несет ли инструмент КРТ по инициативе правообладателя какие-либо последствия для правообладателей смежных земельных участков? Как регламентируется процедура присоединения/отсоединения правообладателей от соглашения, которое является основой разработки проекта планировки и заключения договора о КРТ?

 

1. Необходимо обеспечение возможностей «саморазвития» территорий.

На семинаре неоднократно поднимался вопрос о необходимости создания инструмента саморазвития территорий, формально процедура комплексного развития территорий по инициативе правообладателей создает возможности для такого развития, но есть ряд вопросов:

– Согласно ч. 2 ст. 46.9 даже один правообладатель может инициировать процедуру комплексного развития территорий, при этом согласно ч. 7 ст. 46.9 комплексное развитие территорий осуществляется «в границах участков, правообладатели которых заключили соглашение». В соответствии с ч. 8 данной статьи могут быть случаи, когда «в границы территории, подлежащей комплексному развитию по инициативе правообладателей, включены земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности». Если руководствоваться данной статьей, то комплексное развитие территорий по инициативе правообладателей может осуществляться даже на территории одного земельного участка, если его удастся выделить в отдельную планировочную единицу.

– Статьей 46.9 не определено, какова может быть доля «земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности», по отношению к площади участка правообладателя или нескольких правообладателей.

– Статьей 46.9 не определена связь процедур, определенных статьей, с процедурой установления зоны КУРТ в ПЗЗ. В водимой в ст. 30 ГрК РФ части 5.1. указано: «На карте градостроительного зонирования в обязательном порядке устанавливаются территории, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, в случае планирования осуществления такой деятельности».

Данная неопределенность порождает следующие вопросы:

1.                  В какой момент территория КРТ по статье 46.9 устанавливается в ПЗЗ – в момент появления намерения одного из правообладателей, в момент заключения соглашения, в момент разработки ППТ или в момент утверждения ППТ?

2.                  Кто является инициатором внесения в ПЗЗ информации о территории КРТ? Правообладатель, все правообладатели, подписавшие соглашение, или муниципалитет?

3.                  Кто устанавливает/рассчитывает «расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности» – правообладатель или муниципалитет?

4.                  На какую территорию рассчитываются показатели – на территорию правообладателя-инициатора? На территорию всех подписавших соглашение?

5.                  Вносятся ли изменения в ПЗЗ в момент, когда к соглашению правообладателей о разработке КРТ присоединяются новые правообладатели ЗУ? Кто инициирует такое внесение изменений? Проводятся ли публичные слушания?

– Ни в одном из положений ст. 49.6 нет упоминания о том, что участки, на которых имеются объекты правообладателей, не присоединившихся к соглашению, могут располагаться в границах территории, предназначенной для целей комплексного развития по инициативе собственников, на которую будет разрабатываться проект планировки. Следовательно, закон предполагает, что все собственники должны подписать соглашение. Пример. Если один из собственников участка внутри квартала не согласится, необходимо ли его исключить и разрабатывать документацию по планировке территории без участия его территории, или он включается по существующему положению?

– Документация по планировке территорий комплексного развития подготавливается на основании соглашения правообладателей, при этом не ясно, обязаны ли правообладатели уведомить муниципалитет о том, что они подписали соглашение или они просто приступают к разработке ППТ и ПМТ. Для правообладателей меньше рисков, если муниципалитет уже на этапе соглашения признает их намерения и вступит в переговоры, т.к. от позиции муниципалитета и возможности его участия в развитии территории могут значительно зависеть возможные параметры развития.

– В границы территории, предназначенной для целей комплексного развития по инициативе правообладателей, может включаться государственная и муниципальная земля, но что делать в случае, если такой земли больше, чем необходимо для создания коммунальной, транспортной и социальной инфраструктур, или конфигурация территории непригодна для выполнения этих функций в сравнении с участками правообладателей? Закон такую ситуацию не регулирует.

– На практике в большинстве случаев ни правообладатели, ни муниципалитет не смогут построить необходимую инфраструктуру, поэтому интерес мог бы представлять процесс включения в соглашение о комплексном развитии территорий по инициативе правообладателей стороннего инвестора и привлечения на территорию дополнительных ресурсов.

– Отдельного внимания заслуживают положения пунктов 24-27 новой редакции ст. 46.10 ГрК РФ, согласно которым муниципалитет, взяв на себя обязательства по созданию инфраструктуры в рамках договора о комплексном развитии территорий по инициативе собственников, может отказаться от своих обязательств, что является большим риском в случае, если речь идет о развитии территории на основании соглашения большого количества мелких собственников.

 

Резюме

Возникает вопрос, если ранее согласно ГрК РФ правообладателям не запрещалось договориться и разработать документацию по планировке на свою территорию, будет ли формализация этого процесса в 373-ФЗ способствовать реализации такого способа механизма развития территорий на практике при условии, что муниципалитету в рамках этого механизма дана возможность отказа от всех обязательств? Станет ли это развитие более комплексным и устойчивым? Будет ли договор КРТ регулировать отношения между собственниками?

Вероятно, данный механизм введен для конкретной ситуации – когда есть потребность в ревитализации большой промышленной площадки, которая чаще всего находится в долгосрочной аренде, но снос строений может привести к ситуации потери права на развитие площадки. В этом случае договор КРТ становится основанием для развития площадки.

 

 

                V.  Процедура развития территорий КРТ по инициативе органа местного самоуправления (статья 46.10).

 

Ключевые вопросы: Каков порядок установления границ КРТ? Какова ответственность муниципалитета в рамках реализации договора КРТ? Смогут ли городские власти применять механизм КУРТ для территорий, занятых ИЖС?

 

– П. 3. ст. 46.10 в редакции 373-ФЗ содержит ряд дополнительных вводных для определения границ территорий КРТ. Согласно этим вводным КУРТ устанавливаются на территориях, которые используются неэффективно (там располагаются аварийные или самовольные постройки, землепользование не соответствует регламенту, а также объекты капитального строительства (за исключением многоквартирных домов), снос которых планируется на основании муниципальных адресных программ), но при этом эффективное использование может занимать только половину участка. Если есть руководство о том, как признавать аварийными многоквартирные дома, то по другим типам объектов таких руководств нет.

– 373-ФЗ не предусматривает возможность включения в КРТ земельных участков, предназначенных для размещения объектов федерального, регионального, местного значения в соответствии с документами территориального планирования.

Однако документы территориального планирования не устанавливают подобные участки в принципе. Отсюда непонятно, можно ли включать территории, на которых документы территориального планирования размещают объекты федерального, регионального, местного значения, но участки не сформированы. Ведь наличие объекта, создание которого планируется из средств бюджета, могло бы стать мощным ресурсом для комплексного развития территорий.

– Срок 6 месяцев слишком мал, для того чтобы правообладатели на территории, попавшей в границу КРТ, заключили соглашение и разработали проект планировки, т.е. их права заведомо ущемляются муниципалитетом, и в случае установления в ПЗЗ территории КРТ инвестор будет привлекаться по аукциону.

– Согласно закону в границах КРТ возможно изымать землю для муниципальных нужд, но в законе точно не прописывается, возможно ли изымать землю и имущество, находящееся в собственности. При этом согласно ч. 19 ст. 46.10 в редакции 373-ФЗ земельные участки, изъятые у физических и юридических лиц, которым они принадлежали на праве аренды или безвозмездного пользования, предоставляются без торгов лицу, заключившему договор комплексного развития территории.

– Согласно закону муниципальный орган власти может передавать победителю аукциона муниципальную землю для строительства инфраструктуры, исходя из этого не ясно, возможно ли передавать изъятую землю для коммерческого использования.

– Также как и в инструменте комплексного развития территорий по инициативе правообладателей, муниципалитет может отказаться от своих обязательств по договору КРТ.

– Не ясен срок для проведения необходимых согласований с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации о включении в КРТ земельных участков и объектов недвижимости, находящихся в собственности у перечисленных органов.

 

Резюме

Статья 46.10 – самое известное в широких кругах нововведение 373-ФЗ, нарушающее право частной собственности. Но подробный анализ этой статьи показал, что процесс изъятия не описан однозначно, и трактовать его можно широко. При этом роль ОМСУ в институте КРТ сводится к инициации процесса развития без реальных рычагов влияния на него.


            VI. Процедура изъятия земельных участков в случае заключения договора КРТ по инициативе органов МСУ.

 

Наибольшее количество вопросов вызывает процедура изъятия земельных участков, а именно:

– Согласно п. 7 ч. 13 ст. 46.10 новой редакции ГрК РФ обязательным условием договора о комплексном развитии территории является обязательство муниципалитета принять решение об изъятии для муниципальных нужд земельных участков, находящихся в границах территории, в отношении которой принято решение о ее комплексном развитии по инициативе органа местного самоуправления, и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества на основании утвержденной документации по планировке территории; максимальные сроки выполнения указанного обязательства. Между тем согласно ст. 49 Земельного кодекса РФ законодатель определил исключительность применения механизма принудительного изъятия в строго оговоренных в этой статье и иных федеральных законах случаях. Учитывая, что случаи, связанные с выполнением обязательств по договору о КРТ, не упомянуты в специальной статье ЗК РФ, в качестве возможного основания для изъятия данное регулирование должно содержаться в специальном федеральном законе. Даже если в данном конкретном случае назвать Градостроительный кодекс РФ специальным законом, регулирующим конкретную сферу деятельности, то очевидно, что ГрК РФ должен содержать конкретную норму, которая прямо определяет, что заключение договора о КРТ является основанием для изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд. Одно лишь упоминание о таком изъятии в качестве обязательства муниципалитета по договору о КРТ является недостаточным и не позволит на практике применять данный механизм. При этом необходимо также учитывать сложившуюся судебную практику и разъяснения высших судов РФ по аналогичному механизму РЗТ. Правовая позиция судебных инстанций сводится к необходимости учета соразмерности вмешательства муниципальных органов в частные интересы для достижения публичных целей, обеспечения необходимого баланса интересов и защиты имущественных прав, гарантированных Конституцией РФ. Кроме того, суды полагают, что само по себе принятие уполномоченным органом решения о развитии не отменяет необходимости наличия конкретных государственных или муниципальных нужд, прямо поименованных в законе.

– Отсутствует механизм согласования интересов правообладателей объектов недвижимости на территории комплексного развития, фактически решение о развитии территории принимается без участия правообладателей земельных участков (в случае, если по истечении шести месяцев со дня направления копии решения о КРТ и предложения о КРТ в уполномоченный орган не поступили документация по планировке территории, проект договора о комплексном развитии территории, соглашение либо подготовленная правообладателем или правообладателями документация по планировке территории не была утверждена в связи с несоблюдением требований части 10 статьи 45 ГрК РФ, и (или) подготовленный правообладателем или правообладателями договор не был подписан сторонами в связи с несоблюдением ими требований статьи 46.9 ГрК РФ).

– Таким образом, остается неясным, возможно ли практическое применение инструмента КРТ для преобразования промышленных территорий, крупных участков ИЖС и иных территорий, за исключением территорий многоквартирной застройки.

– В случае выкупа участков без использования предложенного механизма изъятия для муниципальных нужд существует риск завышения рыночных цен собственниками и отказа инвесторов от работы с подобными территориями либо необоснованного с градостроительной точки зрения ограничения размера территорий под КРТ.

 

                     VII.   Выводы

Закон в большей мере ориентирован на крупных девелоперов:

– 6 месяцев – слишком короткий срок для того, чтобы собственники ЗУ могли прийти к договорености и разработать ППТ, следовательно, более вероятно, что при установлении КРТ по инициативе государственных органов власти будет проводиться аукцион;

– в случае КРТ по инициативе правообладателей риски невыполнения обязательств муниципалитета высоки, поэтому использовать этот механизм сможет только крупный правообладатель, а не множество мелких собственников.

КУРТ – инструмент коммерческого развития, поэтому размеры таких территорий будут небольшими, предположительно КУРТ будет использоваться, прежде всего, в целях жилищного строительства – эти факторы не будут способствовать эффективному комплексному развитию:

– сама процедура аукциона ограничивает размер территории КУРТ возможностями отдельного девелопера (эти территории будут соотносимы по размерам с РЗТ);

– устанавливая для муниципалитета в рамках КУРТ обязанность по созданию транспортной, инженерной и социальной инфраструктур, законодатель не связал ее с необходимостью учета факторов устойчивости как сбалансированного развития, баланса жилья и рабочих мест;

– КУРТ потенциально может использоваться в том числе вместо РЗТ на территориях ИЖС, на больших городских территориях КУРТ использоваться предположительно не будет.

 

КУРТ не предполагает аккумулирование ресурсов нескольких субъектов и использование их для целей комплексного сбалансированного развития:

– КРТ по инициативе муниципальных органов власти не предполагает объединения ресурсов нескольких субъектов правоотношений, в том числе участия региональной и федеральной власти;

– КРТ по инициативе правообладателей не предоставляет возможности внешнему инвестору участвовать в развитии территории на основании включения в соглашение с фактическими правообладателями.

 

Отмена публичности не будет способствовать эффективности реализации инструмента КРТ:

– конфликты с соседями, не вошедшими в КРТ, вероятно, станут дополнительным риском для правообладателей, заключивших соглашение о развитии территорий;

– правообладатели соседних участков в случае КРТ по инициативе правообладателей (термин из ГрК РФ) не получат информацию о возможности участия в развитии территории по инициативе правообладателей;

– правообладатели земельных участков и иных объектов недвижимости, не заинтересованные в изменениях территории, вероятнее всего, будут оспаривать законность и обоснованность включения их территории в КРТ по инициативе органов местной власти;

– механизм изъятия земельных участков и объектов для муниципальных нужд, скорее всего, не будет работать до урегулирования необходимых позиций в Земельном кодексе РФ либо появления устойчивой судебной практики, однозначно подтверждающей возможность такого изъятия;

– муниципалитеты, утверждая документацию по планировке территорий КРТ без проведения публичных слушаний, рискуют нарушить принцип обеспечения сбалансированного учета экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности, а также принцип участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечения свободы такого участия, установленные ст. 2 ГрК РФ.

Неурегулированность ряда основополагающих вопросов, отсутствие четких критериев эффективности и устойчивости КУРТ могут привести к отсутствию единообразной практики применения этого механизма, следовательно, имеющиеся пробелы в законе будут заполнены формирующейся судебной практикой, которая может существенно исказить заложенные разработчиком законопроекта принципы.

 

 VIII.  Предложения

 

1.                  Необходимо разработать методические рекомендации по определению границ КУРТ и расчета показателей, ввести несколько типов КУРТ. Возможно, внедрить дополнительные региональные и муниципальные нормативные акты, которые бы регулировали деятельность по КУРТ.

2.                  Привести в соответствие с новой редакцией ГрК РФ положения ЗК РФ, регулирующие основания и условия изъятия земельных участков для муниципальных нужд в случае принятия решения о КРТ.

3.                  Четко определить возможность участия населения в обсуждении документации по планировке КРТ до ее утверждения.

4.                  Установить градацию территорий КУРТ в зависимости от размера и статуса, описать процесс установления параметров минимально допустимой обеспеченности объектами в зависимости от вида/категории территории.

5.                  Необходимо доработать механизм развития территорий по инициативе правообладателей:

– первым этапом является определение органом местного самоуправления территорий, подлежащих комплексному развитию, и занесение этих данных в ПЗЗ.

– ввести второй этап – это ограниченный период времени (например, год) до принятия ОМСУ решения о КРТ, в течение которого стейкхолдерам дается возможность определить, хотят ли они развивать принадлежащую им территорию сообща своими силами, или, если у них нет желания или возможностей, определить наиболее приемлемые для них условия выкупа будущим победителем аукциона их земельных участков и объектов недвижимости.

Данный этап необходим для того, чтобы максимально соблюсти интересы правообладателей. Неким модератором процесса переговоров между собственниками может выступать орган местного самоуправления. Итогом данного этапа должны стать публичные слушания по перспективам и условиям развития конкретной территории. В ходе таких публичных слушаний собственники либо решают развивать территорию самостоятельно, либо договариваются о выкупной стоимости недвижимости и земельных участков в границах данной территории, по которой они будут выкупаться победителем аукциона. Таким образом, гарантируется защита права собственности, поскольку собственникам дается преимущество перед крупными застройщиками для самостоятельных действий, а определение выкупной стоимости позволит реально оценить объекты с учетом не только их рыночной стоимости, но и определенной адекватной экономической выгоды от их продажи. Решения, принятые стейкхолдерами по результатам слушаний, фиксируются в протоколе и отражаются в заключении о результатах публичных слушаний. Принятые и закрепленные этими документами решения являются обязательными для всех собственников и не подлежат пересмотру. Данная процедура необходима также и для того, чтобы, приобретая права по КРТ с аукциона, девелопер мог точно представлять, сколько он должен будет потратить.

6.                  Закрепить ответственность органа местного самоуправления хотя бы за территории КУРТ, границы которых он устанавливает в ПЗЗ по собственной инициативе (например, путем разработки муниципальных программ под конкретные территории).

7.                  Для более эффективной реализации положений 373-ФЗ определить ряд пилотных проектов, привлечь профессионалов в сфере городского планирования к реализации данных проектов в формате специальной рабочей группы. В число задач участников могут быть включены: отработка механизма медиации (согласования интересов стейкхолдеров), участие в разработке подходов к определению параметров развития для различных видов/категорий КУРТ.


Архив журнала "Управление  развитием территории", выпуск № 4/2016

1/4