Роль градостроительного проектирования в формировании комфортной городской среды

Статья посвящена вопросам влияния комплекса градостроительной и связанной с ней документации на состояние городской среды. Авторы, руководствуясь практическим опытом разработки и реализации комплексных проектов в сфере социально-экономического развития и градостроительства, анализируют положения утвержденной методики определения индекса качества городской среды, обосновывают необходимость перехода к системному управлению развитием территорий в России.

В настоящее время на уровне муниципального управления вопросам повышения комфортности городской среды уделяется большое внимание. Городская среда отнесена к основным направлениям стратегического развития России в составе перечня, утвержденного Федеральным проектным офисом (Президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам) [9].

В связи с этим 17 ноября 2016 г. Минстрой России приступил к реализации приоритетного проекта «Формирование комфортной городской среды», основной целью которого является создание условий для системного повышения качества и комфорта городской среды на всей территории Российской Федерации [7].

Во исполнение приоритетного проекта министерством утверждена методика определения индекса качества городской среды муниципальных образований. Согласно указанной методике городская среда характеризуется совокупностью не только эстетических, но и природных, архитектурно-планировочных, экологических и других факторов, формирующих среду обитания и определяющих комфортность проживания [3]. Повышение качества городской среды направлено на более полное удовлетворение пространственных потребностей горожан [1, с. 24]. Анализ состава показателей и применяемых для их расчета индикаторов, содержащихся в методике, свидетельствует о необходимости системного планирования и последовательной реализации решений, в том числе градостроительных, обеспечивающих в конечном итоге достижение предусмотренного методикой «исключительного качества городской среды».

Таким образом, хорошее, тем более исключительное, качество среды должно обеспечиваться комплексом решений по управлению развитием территории.

Тем не менее первоочередные мероприятия по формированию комфортной городской среды, предусмотренные в рамках реализации приоритетного проекта, затрагивают только сферу благоустройства.

В этой связи в настоящей статье предпринята попытка определить комплекс инструментов муниципального управления, которые могут быть, наряду с благоустройством территории, использованы при формировании комфортной городской среды.

В качестве базовой методологической основы, обеспечивающей системность планирования и последовательность реализации решений, предлагается использовать методику комплексного проекта создания системы управления развитием муниципальных образований, разработанную ООО «ИТП «Град» [8, с. 309–314] и внедряемую в муниципальных образованиях более чем сорока регионов России, включая Тюменскую область, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкие автономные округа, Приморский край и Республику Крым.

Комплексный проект создания системы управления развитием муниципальных образований предполагает единовременную разработку всех видов документов планирования и регулирования пространственного развития: документов стратегического планирования, градостроительного нормирования, территориального планирования, градостроительного зонирования, документации по планировке и благоустройству территории.

Методической особенностью комплексного проекта является не только одновременная и системная разработка градостроительной документации, но и включение в состав работы проектов тех документов, которые выполняют роль инструментов реализации градостроительной политики на основе решений, заложенных в градостроительной документации, тем самым обеспечивая наиболее эффективное исполнение полномочий муниципалитетов, установленных Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [4], Федеральным законом от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [5] и другими нормативными правовыми актами.

Все базовые и дополнительные документы разрабатываются в единой системе на основе электронной обобщенной информационной базы о современном состоянии и использовании территории и представляют собой инструментальный комплекс поддержки управленческих решений.

Рекомендуемый состав комплексного проекта управления развитием территорий городского округа, поселения включает:

• стратегию социально-экономического развития;

• план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития;

•  местные нормативы градостроительного проектирования;

• генеральный план;

•  план мероприятий («дорожную карту») по реализации генерального плана;

• проекты планировки и межевания территорий общего пользования, в том числе территории улично-дорожной сети;

•  правила землепользования и застройки;

• проекты планировки территории и проекты межевания территории элементов планировочной структуры;

• правила благоустройства;

•  программу комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры;

• программу комплексного развития транспортной инфраструктуры;

• программу комплексного развития социальной инфраструктуры;

• информационно-аналитическую систему управления развитием территорий, включающую автоматизированную информационную систему обеспечения градостроительной деятельности.

Эффективность применяемой методики комплексного проекта подтверждает ее включение в состав лучших практик, а также факт ее закрепления в региональном законодательстве.

В частности, лучшей практикой Ежегодного градостроительного конкурса Минстроя России в номинации «Лучший генеральный план» стал генеральный план города Мегиона, разработанный в составе комплексного проекта управления развитием территорий [6]. Особенностью комплексного проекта города Мегиона стало синхронное формирование трех взаимно согласованных муниципальных документов долгосрочного планирования: стратегии социально-экономического развития, местных нормативов градостроительного проектирования, генерального плана, где:

•   стратегия определяет основные перспективные направления развития городского округа, в том числе прогнозируемые индикаторы развития по соответствующим направлениям;
  

•  нормативы устанавливают количественную взаимосвязь между целевыми показателями стратегии и параметрами объектов местного значения городского округа;

•   генеральный план содержит перечень проектных решений по основным направлениям развития городского округа, предусмотренным стратегией с учетом требований нормативов.

Комплексные проекты управления развитием территорий стали частью системы правового регулирования градостроительных отношений Ямало-Ненецкого автономного округа. Так, частью 1 статьи 21 Закона Ямало-Ненецкого автономного округа от 18 апреля 2007 г. № 36-ЗАО «Градостроительный устав Ямало-Ненецкого автономного округа» [2] установлено, что в целях эффективного и экономного расходования средств окружного и местных бюджетов, оперативности подготовки документы территориального планирования, градостроительного зонирования и документация по планировке территорий муниципальных образований могут разрабатываться в виде комплексных проектов управления развитием территорий.

С учетом вышеизложенного комплексный проект представляется эффективным инструментом муниципального управления, который должен использоваться для создания комфортной городской среды.

Индекс качества городской среды формируется из показателей по шести типам пространств: «Жилье и прилегающие пространства», «Уличная инфраструктура», «Озеленение и водные пространства», «Социально-досуговая инфраструктура и прилегающие пространства», «Общественно-деловая инфраструктура и прилегающие пространства» и «Общегородское пространство». Каждый показатель оценивается по пяти критериям: безопасность, комфорт, экологичность, идентичность и разнообразие, а также современность среды.

На примере городского округа и некоторых показателей индекса качества городской среды для жилья, социально-досуговой инфраструктуры и прилегающих пространств рассмотрим влияние комплексного проекта на улучшение отдельных показателей.

Критерий «Безопасность». Показатель «Процент населения, живущего в аварийном жилье»

Стратегия социально-экономического развития и план мероприятий по ее реализации: определяет приоритеты, цели, задачи и направления социально-экономической политики, а также целевые показатели, обеспечивающие снижение процента населения, живущего в аварийном жилье.

План мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития: предусматривает мероприятия, обеспечивающие снижение процента населения, живущего в аварийном жилье.

Местные нормативы градостроительного проектирования: являются условием принятия решения о развитии застроенной территории, на которой расположены многоквартирные дома, признанные аварийными и подлежащими сносу.

Генеральный план: устанавливает функциональные зоны жилой застройки и параметры таких зон, обеспечивающие объемы жилищного строительства, необходимые для обеспечения жильем надлежащего качества населения, живущего в аварийном жилье.

План мероприятий («дорожная карта») по реализации генерального плана: определяет порядок реализации (сроки, этапы), финансово-экономическое обоснование решений генерального плана по определению функциональных зон.

Правила землепользования и застройки: устанавливают территориальные зоны и градостроительные регламенты, обеспечивающие объемы жилищного строительства, необходимые для обеспечения жильем надлежащего качества населения, живущего в аварийном жилье.

Проекты планировки территории и проекты межевания территории: являются существенным условием договоров о развитии застроенных территорий, договоров об освоении территорий (в том числе комплексном) для жилищного строительства; обеспечивают образование земельных участков, необходимых для жилищного строительства.

Критерий «Комфорт». Показатель «Процент жилого фонда, обеспеченного централизованными услугами тепло-, водо-, электроснабжения, водоотведения»

Стратегия социально-экономического развития и план мероприятий по ее реализации: определяет приоритеты, цели, задачи и направления социально-экономической политики, а также целевые показатели, оказывающие влияние на обеспеченность жилого фонда централизованными услугами тепло-, водо-, электроснабжения, водоотведения.

План мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития: предусматривает мероприятия, обеспечивающие реализацию положений стратегии, оказывающих влияние на обеспеченность жилого фонда централизованными услугами тепло-, водо-, электроснабжения, водоотведения.

Местные нормативы градостроительного проектирования: устанавливают расчетные показатели обеспеченности объектами тепло-, водо-, электроснабжения, водоотведения местного значения.

Генеральный план: планирует размещение объектов тепло-, водо-, электроснабжения, водоотведения местного значения.

План мероприятий («дорожная карта») по реализации генерального плана: определяет порядок реализации (сроки, этапы), финансово-экономическое обоснование решений генерального плана по размещению объектов.

Правила землепользования и застройки: устанавливают территориальные зоны и градостроительные регламенты, обеспечивающие возможность размещения предусмотренных генеральным планом объектов тепло-, водо-, электроснабжения, водоотведения местного значения.

Проекты планировки территории и проекты межевания территории: устанавливают границы зон планируемого размещения объектов тепло-, водо-, электроснабжения, водоотведения, определяют необходимые для своевременного размещения таких объектов характеристики и очередность планируемого развития территории.

Правила благоустройства: регулируют вопросы организации стоков ливневых вод.

Программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры: включает мероприятия по строительству и реконструкции систем коммунальной инфраструктуры, которые предусмотрены соответственно схемами и программами развития единой национальной (общероссийской) электрической сети на долгосрочный период, генеральной схемой размещения объектов электроэнергетики, схемами теплоснабжения, схемами водоснабжения и водоотведения, генеральным планом.

Критерий «Идентичность и разнообразие». Показатель «Разнообразие функций в жилой зоне»

Стратегия социально-экономического развития: определяет приоритеты, цели, задачи и направления социально-экономической политики, а также целевые показатели, предусматривающие формирование многофункциональной среды.

План мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития: предусматривает конкретные мероприятия, обеспечивающие формирование многофункциональной среды, определяет их стоимость и источники финансирования.

Нормативы градостроительного проектирования: определяют показатели обеспеченности населения объектами социально-бытового обслуживания в различных типах застройки (например, объектов социально-бытового обслуживания в жилой застройке) и их доступности для населения.

Генеральный план: предусматривает размещение объектов социальной, коммунальной, транспортной инфраструктур, объектов торговли[1], общественных пространств и т.п., функциональных зон, обеспечивающих создание многофункциональной среды.

План мероприятий («дорожная карта») по реализации генерального плана: определяет порядок реализации (сроки, этапы), финансово-экономическое обоснование решений генерального плана по размещению объектов, определению функциональных зон.

Правила землепользования и застройки: устанавливают возможность многофункционального использования территории (например, установление в градостроительных регламентах сочетания различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; определение предельного размера земельного участка (процента земельного участка), который возможно застроить объектами торгового назначения, парковками, дворовыми пространствами; определение предельной площади жилья на первых этажах новых многоквартирных домов, которые выходят на магистральные улицы; определение максимальной этажности объектов капитального строительства и т.п.).

Проекты планировки территории и проекты межевания территории: за счет установления зон планируемого размещения объектов капитального строительства определяют баланс функций территории, определяют параметры ее застройки (этажность, плотность, размеры земельных участков и т.п.), обеспечивающие создание многофункциональной среды.

Правила благоустройства: определяют параметры благоустройства многофункциональной территории с учетом мнения населения, доступности территории для разных групп населения, безопасности и комфортности среды.

Программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры: определяет мероприятия по строительству и реконструкции систем коммунальной инфраструктуры, которые предусмотрены генеральным планом и обеспечивают создание многофункциональной среды.

Программа комплексного развития транспортной инфраструктуры: определяет мероприятия по строительству и реконструкции транспортной инфраструктуры (в том числе пешеходных переходов, автомобильных дорог, велодорожек, парковок и т.д.), которые предусмотрены генеральным планом и обеспечивают создание многофункциональной среды.

Программа комплексного развития социальной инфраструктуры: определяет мероприятия по строительству и реконструкции объектов социальной инфраструктуры, которые предусмотрены генеральным планом и обеспечивают создание многофункциональной среды

Критерий «Комфорт». Показатель «Разнообразие предоставляемых сервисов»

Стратегия социально-экономического развития: определяет приоритеты, цели, задачи и направления социально-экономической политики, а также целевые показатели, предусматривающие формирование разнообразных культурно-спортивных функций на территории для горожан.

План мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития: предусматривает конкретные мероприятия, обеспечивающие формирование разнообразных культурно-спортивных функций на территории для горожан.

Нормативы градостроительного проектирования: определяют показатели обеспеченности населения объектами социальной инфраструктуры (объекты спорта, объекты культуры) и их доступности для населения.

Генеральный план: предусматривает размещение объектов социальной инфраструктуры (объектами спорта, объектами культуры), функциональных зон, обеспечивающих формирование разнообразных культурно-спортивных функций на территории для горожан.

План мероприятий («дорожная карта») по реализации генерального плана: определяет порядок реализации (сроки, этапы), финансово-экономическое обоснование решений генерального плана по размещению объектов, определению функциональных зон.

Правила землепользования и застройки: устанавливают возможность многофункционального использования территории (установление в градостроительных регламентах сочетания различных видов существующего и планируемого использования объектов социальной инфраструктуры (объектов спорта, объектов культуры)).

Проекты планировки территории и проекты межевания территории: за счет установления зон планируемого размещения объектов капитального строительства определяют баланс функций территории, определяют параметры ее застройки (этажность, плотность, размеры земельных участков и т.п.), обеспечивающие формирование разнообразных культурно-спортивных функций на территории для горожан.

Правила благоустройства: определяют параметры благоустройства территории с учетом наличия разнообразных культурно-спортивных функций на территории для горожан.

Программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры: определяет мероприятия по строительству и реконструкции систем коммунальной инфраструктуры, которые предусмотрены генеральным планом, проектом планировки и обеспечивают создание разнообразных культурно-спортивных функций на территории для горожан.

Программа комплексного развития транспортной инфраструктуры: определяет мероприятия по строительству и реконструкции транспортной инфраструктуры (в том числе пешеходных переходов, автомобильных дорог, велодорожек, парковок и т.д.), которые предусмотрены генеральным планом, проектом планировки и обеспечивают создание разнообразных культурно-спортивных функций на территории для горожан.

Программа комплексного развития социальной инфраструктуры: определяет мероприятия по строительству и реконструкции объектов социальной инфраструктуры (объектов спорта, объектов культуры), которые предусмотрены генеральным планом, проектов планировки и обеспечивают создание разнообразных культурно-спортивных функций на территории для горожан

На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что комплексный проект управления развитием территории является эффективным инструментом муниципального управления, который должен использоваться для создания комфортной городской среды.

1. Горнова Г.В. Соразмерность города и человека: категорический императив градостроительства // Вестник Омского государственного педагогического университета. Гуманитарные исследования. – 2016. № 2 (11). – С. 22–25.

2. Градостроительный устав Ямало-Ненецкого автономного округа: Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 18 апреля 2007 г. № 36-ЗАО: принят Гос. Думой Ямало-Ненецкого автономного округа 3 апр. 2007 г. // Красный Север – 2007. — 27 апреля.

3. Методика определения индекса качества городской среды муниципальных образований Российской Федерации (утв. приказом Минстроя России от 31октября 2017 г. № 1494/пр) [Электронный ресурс] // Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

4. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Федер. Закон Рос. Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 16 сент. 2003 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 24 сент. 2003 г. // Рос. газ. — 2003. — 8 октября.

5. О стратегическом планировании в Российской Федерации. Федер. Закон Рос. Федерации от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 20 июня 2014 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 25 июня 2014 г. // Рос. газ. — 2014. — 3 июля.

6. Объявлены победители Первого ежегодного градостроительного конкурса [Электронный ресурс] // Официальный сайт Минстроя России. 2015. URL.: http://www.minstroyrf.ru/press/obyavleny-pobediteli-pervogo-ezhegodnogo-gradostroitelnogo-konkursa/ (дата обращения: 23.07.2018).

7. Паспорт приоритетного проекта «Формирование комфортной городской среды» (утв. президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам, протокол от 18 апр. 2017 г. № 5) [Электронный ресурс] // Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

8. «Управление развитием территорий и градостроительная документация. Часть 3. Кому? Зачем? Какая? Нужна градостроительная документация» / под ред. Береговских А.Н. – Омск. – 2009. – 327 с.

9. Федеральный проектный офис (Президиум Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам) [Электронный ресурс] // Официальный сайт Правительства Российской Федерации. URL: http://government.ru/department/361/about/ (дата обращения: 27.02.2018).

 Статья подготовлена Екатериной Гемпик и Ксенией Кустовой.

Цитирование: Гемпик Е.А., Кустова К.А. Роль градостроительного проектирования в формировании комфортной городской среды // Материалы Всеросс. научно-практической конф. с международным участием «Сибирский город в фокусе гуманитарных исследований: к 400-летию г. Новокузнецка» (Новокузнецк, 25–26 октября 2018 г.) С. 36–46.

[1] Соответствующие положения закреплены пунктом 1 части 3 статьи 17 Федерального закона от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», однако в условиях рыночной экономики представляются малореализуемыми.