01.12.2016

О проекте создания Единой электронной картографической основы (ЕЭКО)

Авторы статьи: Глезер Виталий Леонидович - директор Научно-технологического центра АО "Роскартография", Серебряков Сергей Владимирович - заместитель генерального директора по инновационному развитию АО "Роскартография".


Введение. Предпосылки создания ЕЭКО


В настоящее время практически все федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ, а также многие органы местного самоуправления создали и развивают различные системы обработки пространственных данных для обеспечения исполнения возложенных на них функций.

В настоящее время реализовано и эксплуатируется более 50 геопорталов федерального, регионального и муниципального уровня, не менее 10 региональных градостроительных порталов, свыше 20 инвестиционных порталов и ряд ГИС и геопорталов научных, образовательных и общественных организаций.

Созданы и успешно развиваются различные геосервисы – картографические, геосоциальные, аналитические, геолокационные и др. (http://gisgeo.org/catalogue/geoportals.html#rgis).

В то же время одной из острых проблем, тормозящих развитие, является тот факт, что все эти ресурсы работают в существенной степени изолированно. Следствием такой изолированности являются:

- невозможность совместного использования данных, получаемых из различных источников, без дополнительных затрат;

- дублирование работ и неэффективное использование бюджетов;

- отсутствие или невозможность использования необходимых для решения конкретной задачи данных, что приводит к неоптимальным управленческим и инженерным решениям.

Данная проблема является, в частности, одной из побудительных причин создания Единой электронной картографической основы (ЕЭКО).

Основой ЕЭКО является использование единой системы координат, единой системы идентификации объектов, классификаторов и правил цифрового описания.

Создание ЕЭКО позволит обеспечить:

- повышение качества и эффективности управления на государственном и муниципальном уровнях;

- удовлетворение потребностей граждан и бизнеса в актуальных и достоверных пространственных данных;

- снижение расходов на создание пространственных данных в целом, повышение их качества за счет исключения дублирования работ по созданию пространственных данных;

- стимулирование инвестиций в создание пространственных данных и связанных с ними информационных услуг.


Нормативные требования к ЕЭКО


Значительным шагом на пути решения поставленной задачи является принятие Федерального закона «О геодезии, картографии и пространственных данных и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» № 431-ФЗ от 30.12.2015 (далее – Закон).

Перечислим основные положения Закона в части создания и ведения ЕЭКО:

- ЕЭКО является систематизированной совокупностью пространственных данных о территории Российской Федерации, предназначенной для обеспечения органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц пространственными данными и не содержащей секретных сведений.

- В целях обновления сведений ЕЭКО используются в том числе сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре недвижимости (ЕГРН), а также информационных системах обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД).

- ЕЭКО используется в качестве картографической основы ЕГРН.

- Сведения ЕЭКО предоставляются органам публичной власти и подведомственным им учреждениям с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ), а иным юридическим и физическим лицам с использованием федерального портала пространственных данных.

- Государственные топографические карты, а также специальные карты, создание которых организуется органами государственной власти и органами местного самоуправления, создаются с использованием сведений Единой электронной картографической основы.

- С 1 января 2018 года вводится обязательность использования сведений ЕЭКО при осуществлении картографической деятельности для нужд органов государственной власти и органов местного самоуправления.

- В целях обеспечения предоставления сведений ЕЭКО и их обновления создается государственная информационная система ведения Единой электронной картографической основы (ГИС ЕЭКО).

Закон не определяет состав сведений ЕЭКО, относя это к полномочиям федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере геодезии и картографии.

Приказ Минэкономразвития России от 13.11.2015 № 848, который описывает в настоящее время требования к картографической основе ЕГРН, определяет в качестве ее основной части крупномасштабные ортофотопланы и/или цифровые топографические планы.

Проект «Правил создания и обновления единой электронной картографической основы», согласованный в настоящий момент Росреестром, указывает, что создание ЕЭКО осуществляется путем объединения исходных материалов в базу данных и ее преобразования в формат, обеспечивающий возможность работы с ним государственной информационной системы ведения ЕЭКО, и возлагает обязанности обеспечения мониторинга актуальности сведений ЕЭКО на оператора ГИС ЕЭКО.


ГИС ЕЭКО


Анализ функций, возлагаемых на оператора ГИС ЕЭКО, проведенный на основе перечисленных выше нормативных актов, показывает, что он должен обладать компетенциями как в области IT-технологий, так и в картографо-геодезической сфере. В то же время необходимость взаимодействия ГИС ЕЭКО с ИСОГД и другими региональными системами требует наличия у оператора ГИС ЕЭКО региональной сети.

Проблемами и задачами, которые необходимо решить при создании и обеспечении функционирования ГИС ЕЭКО, являются:

- разработка и ввод в эксплуатацию ГИС ЕЭКО;

- определение оператора ГИС ЕЭКО;

- разработка и утверждение нормативных правовых актов, регламентирующих содержание сведений ЕЭКО, порядок их обновления и предоставления различным категориям пользователей;

- разработка и утверждение нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность оператора ГИС ЕЭКО и механизмы его финансирования;

- разработка нормативно-технических документов, регулирующих функционирование ГИС ЕЭКО, – спецификаций, правил цифрового описания, классификаторов и т.д.;

- решение проблемы финансирования создания и ведения ЕЭКО. С учетом того что государственные фонды пространственных данных в настоящий момент практически не содержат актуальных крупномасштабных картографических материалов, отсутствие дополнительного финансирования приведет к невозможности использования ЕЭКО в качестве картографической основы ЕГРН и в целом снизит до минимума ценность создаваемого информационного ресурса.

Создание ЕЭКО, удовлетворяющей всем требованиям федерального закона, потребует существенного изменения государственного заказа, а также объединения усилий на федеральном, региональном и муниципальных уровнях.


О сведениях, подлежащих представлению с использованием координат


Новацией закона является введение понятия сведений, находящихся в распоряжении органов государственной власти и органов местного самоуправления и подлежащих представлению с использованием координат. Перечень таких сведений должно утвердить Правительство Российской Федерации.

Подразумевается, что такие сведения создаются органами публичной власти или их подведомственными организациями в процессе исполнения возложенных на них полномочий и в силу своего происхождения имеют правовой статус официальных сведений, могут быть востребованы иными потребителями для решения стоящих перед ними задач.

По нашему мнению, в перечень сведений, подлежащих представлению с использованием координат, следует в первоочередном порядке включить сведения Федеральной информационной адресной системы (оператор – Федеральная налоговая служба России), сведения Государственного каталога географических названий (ГКГН – Росреестр), а также сведения Единого государственного реестра автомобильных дорог (ЕГРАД – Федеральное дорожное агентство).

Правила предоставления этих сведений согласно Закону должны быть установлены федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере геодезии и картографии (Министерство экономического развития России).

Согласно Закону сведения, включенные в перечень пространственных сведений, могут предоставляться органам государственной власти и органам местного самоуправления, подведомственным им государственным и муниципальным учреждениям с использованием СМЭВ, а иным юридическим и физическим лицам с использованием федерального портала пространственных данных и региональных порталов пространственных данных.


О составе сведений ЕЭКО


Как уже было сказано, Закон не определяет состав сведений Единой электронной картографической основы, относя это к полномочиям Минэкономразвития России. Остановимся поэтому на вопросе о том, каким с нашей точки зрения должен быть этот перечень.

Закон трактует ЕЭКО как базовую модель местности, на основе которой создаются все другие модели местности, в частности, кары и планы, в том числе государственные, создаваемую и используемую органами публичной власти для обеспечения реализации своих полномочий и включающую в себя картографическую основу Единого государственного реестра недвижимости (рис. 1).


ЕЭКО - базовая модель местности

При определении требований к составу сведений ЕЭКО должны учитываться потребности разных уровней публичной власти в таких областях, как территориальное планирование и управление, градостроительство, предупреждение чрезвычайных ситуаций, транспорт, оборона и безопасность и т.д., а также потребности бизнеса и граждан.

Таким образом, при определении состава сведений ЕЭКО должен быть достигнут компромисс между потребностями в пространственных данных различных пользователей и ресурсными и иными ограничениями.

Необходимо подчеркнуть, что общим требованием всех категорий пользователей ЕЭКО, очевидно, являются требования к полноте, актуальности и правовому статусу сведений.

При отборе видов сведений для включения в состав ЕЭКО необходимо учитывать:

- имеющиеся нормативные требования к составу сведений ЕЭКО;

- востребованность сведений данного класса большим числом потребителей;

- наличие легитимных источников формирования и обновления сведений;

- необходимость поддержания сведений в актуальном состоянии.

Источником сведений для формирования ЕЭКО могут стать сведения, подлежащие представлению с использованием координат, по мере формирования Правительством РФ их перечня согласно статье 18 Закона. По нашему мнению, целесообразно в первоочередном порядке поставить задачу включения в состав ЕЭКО сведений Государственного каталога географических названий (уже имеющих координатную привязку), а также сведений Федеральной информационной адресной системы, координатную привязку которых можно обеспечить за счет координатных описаний объектов адресации, внесенных в Единый государственный реестр недвижимости.


Источники сведений ЕЭКО

Устанавливаемый состав сведений ЕЭКО может расширяться во времени в зависимости от изменения потребностей пользователей, технических и нормативных возможностей их формирования, а также в результате снятия тех или иных режимных ограничений.

С точки зрения актуальности сведения ЕЭКО можно разделить на обновляемые с установленной периодичностью путем проведения необходимых картографо-геодезических работ и обновляемые непрерывно за счет механизмов межведомственного информационного взаимодействия (в частности, ЕГРН и ИСОГД).

Ядром ЕЭКО должна являться картографическая основа ЕГРН, расширяемая за счет сведений, уже находящихся в распоряжении органов государственной власти и местного самоуправления, в частности, ЕГРН и ИСОГД, и сведений, подлежащих координатному описанию, из перечня, утверждаемого Правительством Российской Федерации (рис. 2).

По нашему мнению, ЕЭКО как базовая модель местности должна состоять из следующих основных компонентов:

- трансформированное изображение местности, получаемое по результатам аэро- или космической съемки;

- база данных объектов местности, создание и обновление которой обеспечивается за счет механизмов межведомственного взаимодействия;

- цифровая модель рельефа с точностью и детальностью, разрешенной действующими режимными ограничениями.

Необходимо отметить, что альтернативная модель, при которой создание ЕЭКО обеспечивается сводкой между собой листов, используемых государственных топографических карт и государственных топографических планов в векторном виде, может иметь место только как временная, переходная форма по следующим причинам:

- согласно статье 16 п. 4 Федерального закона государственные топографические карты и государственные топографические планы создаются с использованием сведений Единой электронной картографической основы, но не наоборот;

- объектовый состав государственных топографических карт избыточен с точки зрения целей создания ЕЭКО;

- в настоящее время в государственных фондах практически отсутствуют актуальные топографические планы достаточно крупных согласно требованиям Закона масштабов (1:2000, 1:5000). Создание таких планов в необходимом объеме в обозримые сроки невозможно в силу ограниченности имеющихся в распоряжении государства ресурсов.

Предлагаемый состав сведений ЕЭКО первой очереди приведен в таблице (рис. 3).

Предлагаемый состав сведений ЕЭКО первой очереди


Архив журнала "Управление  развитием территории", № 3/2016 г.