Нормативное правовое регулирование градостроительной деятельности в XVII веке: историко-правовой аспект

Пространственное развитие страны, реформирование системы градостроительного регулирования и формирование комфортной городской среды в настоящее время являются приоритетными направлениями государственной политики. Эффективное решение поставленных задач связано, в том числе с качеством нормативной правовой базы градостроительства. Исследование законодательства, регулирующего градостроительную деятельность в различные периоды отечественной истории, позволяет по-новому взглянуть на нормативные правовые задачи современности.

---

Методология. Основу исследования составили системный подход и принцип историзма. В качестве специального метода исследования применялся контент анализ нормативной документации на предмет упоминания градостроительства и связанной с ним тематики.

Результаты. Проанализированы опубликованные в составе первого тома Полного собрания законов Российской Империи нормативные правовые акты, регулирующие градостроительную деятельность в XVII веке. Выявлены предпосылки возникновения правовых градостроительных норм. Определены особенности рецепирования византийского законодательства в области градостроительной деятельности.

Заключение. В результате исследования установлена связь процессов градостроительного регулирования XVII века с последующим периодом активного формирования правовой базы градостроительства, показана преемственность идей планирования и регулирования городской застройки.

В процессе градостроительной деятельности человек преобразовывает окружающий мир, упорядочивает его, удовлетворяя свою потребность в рациональном устройстве жизни [1, с. 46]. Но и сама градостроительная деятельность нуждается в упорядочении и регулировании. Роль такого регулятора играют зафиксированные в нормативных правовых актах правовые нормы. Градостроительное законодательство активно трансформируется. За последние десять лет было принято более ста федеральных законов, вносящих изменения только в Градостроительный кодекс Российской Федерации. Постоянно меняющееся градостроительное законодательство, заключают эксперты, является следствием узкой направленности задач Градостроительного кодекса 2004 года: «запуск земли в коммерческий оборот», завершившийся к 2012 году [2]. На данный момент ни нормы действующего Градостроительного кодекса, ни поправки к нему «не в состоянии отразить все многообразие положений, отношений в проектно-строительном комплексе страны» [2]. Вместе с тем ситуации перехода от одного типа регулирования к другому, от плановой экономики к рынку, и наоборот, не новы для российской истории. Изменения не всегда идут гладко ‑ нарушается преемственность, утрачиваются или нивелируются достижения предыдущих периодов.

В индустриальных обществах интенсивная урбанизация обостряет противоречия городской жизни, изменяет структуру социальных отношений. Постиндустриальная эпоха – эпоха подъема мегаполисов, ставших узлами глобальной экономики и сконцентрировавших политические, экономические, информационные и административные потоки, эти противоречия не нивелировала [3,c. 180]. Напротив, полемика между урбанизмом и антиурбанизмом стала еще более ожесточенной [4, с. 41].

Основная теоретическая и практическая ценность истории градостроительного законодательства заключается в ее способности стать основой попыток решения современных градостроительных проблем. Из опубликованных современных материалов и результатов научных исследований лишь немногие имеют отношение к историко-правовым аспектам градостроительства. Представлены работы, характеризующие различные аспекты градостроительного законодательства Российской империи, а также советского периода. При этом отсутствуют работы комплексного характера, позволяющие отследить процесс зарождения, развития и трансформации градостроительных норм на всем протяжении отечественной истории.

Настоящее исследование представляет собой промежуточный этап обработки массива информации о нормативных источниках отечественного градостроительства и начало работы по комплексному изучению градостроительного законодательства в его историческом развитии.

  Наиболее активным периодом формирования нормативной правовой базы градостроительного дела принято считать царствование ПетраI– время, когда изменилась парадигма городского строительства. Традиционно отмечается революционный характер деятельности царя-реформатора, внедрявшего европейские институты в России. Вместе с тем есть основания предполагать, что концепция регламентации застройки, взятая на вооружение Петром Великим, имела эволюционный, а не революционный характер, и предпосылки переустройства сферы городского строительства сформировались в царствование его предшественников.

Методологическую основу исследования составили системный подход и принцип историзма, предполагающие анализ событий с учетом всех взаимосвязей с общеисторическими переменами в изучаемый период, а также цивилизационный подход, предполагающий выявление типологических черт общества изучаемого периода.

Специальным методом исследования выступил контент-анализ нормативных правовых актов рассматриваемого исторического периода.

Проведение полномасштабного исследования нормативного материала первой половины XVII века усложнено отсутствием практики публикации правовых актов той эпохи для всеобщего ознакомления.

В предисловии к Полному собранию законов Российской империи поясняется, что до середины XVII века не существовало практики обнародования нормативных правовых актов в печати. Соборное Уложение Царя Алексея Михайловича 1649 года стало первым печатным памятником русского права. Менее обширные по содержанию указы, количество которых составило более 2000, на протяжении 65 лет официально не публиковались. Обычной формой оповещения законов было оглашение наиболее важных из них бирючами на торговых площадях и в храмах [5, с. 55]. При этом даже «присутствовавшие при этом люди не имели возможности ни вникнуть в суть дела, ни сохранить объявленного указа в памяти» [6, с. 44-45]. Обязательность печатания всех указов по общим делам для всенародного ознакомления в 1714 году ввел Петр I. Данное распоряжение, ввиду ограниченного количества типографий (в особенности на местах), не сразу смогло быть исполнено в том виде, в котором задумывалось. Полное собрание законов Российской империи стало первой удачной (в смысле полноты представленного материала и отсутствия искажений первоначального текста) официальной инкорпорацией, работа над которой по распоряжению Николая I началась в 1826 году.

При этом исследователи истории строительства Москвы указывают на то, что еще в 1495 году издавался указ о сносе (в целях предохранения от пожаров) деревянных строений, находящихся ближе 110 сажен от стен московского Кремля [7, с. 56]. При царе Федоре Иоанновиче предпринималась попытка определить нормальную ширину улиц Москвы (12 сажен для улиц и 6 сажен для переулков) [7, с. 57].

Результаты обработки массива информации позволили сделать выводы об этапах и интенсивности правотворческой деятельности, определить долю повторных норм в законодательстве, причины, вызвавшие к жизни те или иные правовые установления.

Так, реализации мероприятий, составивших впоследствии основу преобразований в городах, способствовало введение в действие царем Алексеем Михайловичем Соборного Уложения 1649 года.

Достаточно обширный перечень вопросов, связанных с различными областями городской жизни, затрагивается в иных нормативных правовых актах того времени: жалованных и указных грамотах, указах, наказах, извещениях.

В связи с подготовкой Соборного Уложения царским указом было предписано взять из «градских законов Греческих царей» статьи, «пристойные к государственным и земским делам» [8, с. 5].

2.3. Влияние византийского законодательства на формирование российских норм о регулировании застройки. Закон Градский был одним из разделов переведенной на славянский язык Кормчей книги – византийского гражданско-правового кодекса (Прохирона), состоящего из 40 граней (разделов). В 38 разделе Закона Градского были изложены юридические права и обязанности граждан, связанные с владением и пользованием недвижимым имуществом, урегулированы общие градостроительные вопросы, в том числе [9]:

• обновление ветхих построек без изменения первоначального вида («древнего образа»), за исключением случаев, когда такое изменение согласовано с соседями;

• нормирование отступов («стоп») при возведении зданий, размещении садов;

• запрет самовольного огораживания и использования территорий, реализующих общественные функции, для строительства («да не отнимешь от свободного пространства и не приложишь к своему дому, перегораживая людской путь»);

• организацию водоснабжения, водоотведения, включая право устройства и починки соответствующих труб на участке, распределения издержек на общий водопровод.

  Из более чем 50 статей Закона Градского в Соборное Уложение вошли только 3. М. Ф. Владимирский-Буданов, рассматривая вопрос заимствований Соборным Уложением из Кормчей книги, указывает на их немногочисленность и фрагментарность [10, с. 209].

  К избранным статьям относились: запрет ставить хоромы у межи соседа (пункт 277), запрет пристраивать печи и поварни к стене соседа (пункт 278), запрет сливать воду, ссыпать мусор, чинить иные пакости обладателям высоких хором, соседствующих с низкими (пункт 279).

  Такой выбор связан со спецификой жизни русского общества середины XVII века, где приоритет в силу повсеместного деревянного строительства отдавался пожарной безопасности. Потребность в широком распространении положений закона, связанных с формированием облика застройки, закреплением общественных функций городских территорий, на тот момент не сформировалась.

  Данные обстоятельства подтверждают национальный характер памятника права. Закон Градский использовался как источник норм для Соборного Уложения, однако преобладающее воздействие в процессе создания документа имела сама русская действительность и закономерный ход развития русского права [5, с. 23].

2. 4. Основные виды норм, регулирующие застройку. К базовым относились пункты Соборного Уложения, регламентирующие вопросы пожарной безопасности и правила общежития, включая связанные с этим ограничения по расположению дома и иных строений на участке.

Защита нарушенного права по указанным пунктам осуществлялась при наличии «челобитья» пострадавшей стороны, путем восстановления положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих право. Так, хоромы, поставленные на меже, предписывается с нее «отнесть», а печь и поварню, пристроенные к стене соседа, от нее «отломать».

Характер указанных норм и предписанных способов защиты нарушенных прав свидетельствуют о том, что вопросы застройки и благоустройства населенных пунктов имели частно-публичный характер. Государство в публичном порядке функцию контроля и надзора за строительством не осуществляло.

В Соборном Уложении также содержались требования к размещению отдельных видов территорий и объектов в городе.

Например, в пункте 6 главы 19 «О посадских людях» указано место размещения в Москве выгона для скота («на все стороны от земляного города, ото рву, по две версты»), а пунктом 40 той же главы запрещено в Москве в Китай-городе, Белом и Земляном городе размещать кирхи и указаны места их возможного размещения («быти им за городом за Земляным, от церквей Божьих в дальных местах»).

Ряд вопросов регулировались Жалованными грамотами, фиксирующими акт пожалования и подтверждающими связанные с этим привилегии. Так, в Жалованной грамоте городу Киеву от 16 июля 1654 года царем Алексеем Михайловичем были подтверждены и сохранены мещанские права и привилегии, пожалованные городу польскими королями по магдебургскому праву.

Указные грамоты, в отличие от жалованных, имели в большей степени распорядительный характер. Такими грамотами нередко оформлялись предписания о возведении или ремонте городских укреплений.

Грамотой от 16 мая 1650 года Хотмыжскому воеводе Арсеньеву указано «сделать город земляной, а башни деревянные, а на башенное дело изготовить лес дубовый, до пашенной поры». Грамотой от 22 апреля 1652 года Белогородскому воеводе Бутурлину указано с целью подготовки к возможному вторжению Крымчаков и Литовцев, крепости, находящиеся в ведениигорода, осмотреть, недостроенные – достроить, разрушенные – восстановить. Грамотой от 20 июня 1657 года окольничьему и воеводе князю Ромодановскому сотоварищи поручено проконтролировать возведение приказным человеком Полуектом Шамординым на Олешне острога с острожными крепостьми.

Как отмечает В.Л. Глазычев, строительство городов не было стихийным, но не было и самоцелью [10, с. 74]. Целью был контроль над ресурсами, включая людские ресурсы. Создание новых и укрепление существующих городских поселений предопределялось военными нуждами и необходимостью защиты приграничных территорий от набегов. Весь процесс был делом государевым, осуществлялся на основе тщательных расчетов объема работ, по смете одного из Приказов [10, с. 75].

Производной от грамот формой стали указы – единоличные распоряжения самодержца.

Указы занимали пограничное положение между законодательным актом и административным распоряжением и регламентировали самый разнообразный спектр вопросов, что было связано с традицией решать все вопросы через царя.

Указами предписывалось укреплять города от набегов и соблюдать меры противопожарной безопасности. Указами отводились земли под городские строения, переименовывались города и городские ворота в Москве, переносились дворы и приказы из одной части города в другую, регулировалось использование городской территории.

Так, именным указом царя Федора Алексеевича от 29 марта 1678 года определены параметры (длина и ширина) земельных участков, предоставляемых боярам и придворным должностным лицам.

Положения указов нередко транслировались от царствования к царствованию. Пришедший к власти «новый» монарх, подтверждая своюприверженность старому порядку, легитимировал положения указов, изданных его предшественником.

Так, именным указом царя Федора Алексеевича от 4 сентября 1676 года подтверждено, что запрет на торговлю на Красной площади, перекрестках и в иных не отведенных для этого местах, введенный по указу прежнего царя Алексея Михайловича, сохраняет свою силу.

Встречаются повторы предписаний и запретов. Так, именным указом царя Федора Алексеевича от 4 сентября 1679 года фактически продублированы положения того же указа от 4 сентября 1676 года о запрете на торговлю в неотведенных местах с указанием на необходимость обеспечения свободного и беспрепятственного проезда по территории города.

23 октября 1681 года появились первые требования к материалам в строительстве, связанные, опять же, с пожарной безопасностью. Именным указом царя Федора Алексеевича предписано палатные строения крыть тесом, сверх теса засыпать землей и укладывать дерном. При введении требований учитывался достаток владельцев недвижимости. Так, лицам, не имеющим возможности использовать тес, предписано крыть дранью на подставках, которые в случае пожара легко сломать, во избежание распространения огня. Погорельцам, владевшим строениями, примыкающими к городской стене Китай-города и Белого города, предписано новые строения возводить из камня. Камень (кирпич) для таких строений в долг на 10 лет выдавал приказ Большого Дворца. Лица, не имеющие средств на возведения каменного строения, для недопущения распространения огня могли обнести свои участки каменным забором.

В связи участившимися пожарами установленные требования повторяются и дополняются указом царей Ивана и Петра Алексеевичей от 1 сентября 1685 года. Возведенные деревянные высокие хоромы и чердаки указано сломать, погорельцам же предписано на своих дворах возвести каменные строения либо, при отсутствии средств, обнести свои участки каменным забором.

Однако требования о сломе негабаритных и пожароопасных строений, как и соблюдение заданной ширины улиц и переулков, выполнялись не слишком усердно.

Указом царей Ивана и Петра Алексеевичей от 3 октября 1688 года установленные требования к материалам в строительстве повторяются снова и ужесточаются: ограничивается этажность застройки «да вам же впредь на дворах своих хоромного строенья о трех жильях не строить, а делать хоромы о дву жильях, а чердаки делать на одних сенях, а не на всех хоромах». Несоответствующие установленным ограничениям строения предписывают сломать неотложно и накрыть тесом или дранью. Нарушителям указа грозят убытками и разорением, негабаритное строение будет сломано стрельцами и отдано челобитчику бесповоротно.

Этим же днем и годом датируется указ, связанный с другой, не менее важной стороной городского хозяйства – сбором и утилизацией отходов.

Указом дворянам– объездчикам городской территории предписано в недельный срок осмотреть улицы и переулки на предмет наличия нечистот, падали и другого мусора. При наличии – поручить людям из близлежащих дворов свозить отходы за Земляной город ниже Спасского монастыря. За исполнением указа в срок предписано следить дозорным из Разрядного приказа. В случае его неэффективного исполнения, для устранения недоделок и в наказание - использовать дворянских лошадей для транспортировки нечистот и прочих отходов.

Непосредственно к распорядительным документам относились наказы.

В Наказе о Градском благочинии подробнейшим образом рассматриваются вопросы пожарной безопасности и правопорядка, и связанный с противопожарными мероприятиями режим ограничения использования недвижимого имущества.

Наказ представляет собой распоряжение царя конкретным лицам выполнять объезд городской территории («в Белом Каменном городе, от Покровской улицы до Яузских ворот и по Васильевскому лужку») в целях пожарной безопасности и охраны правопорядка («для береженья от огня и всякого воровства»).

Показательно, что для выполнения такой общественно важной функции привлекались не только официальные лица («подъячие», «приказчики»), но и местные жители («со всяких людей, с десяти дворов по человеку с рогатинами, топорами и водоливными трубами»). Данное обстоятельство, как и ранее упомянутый частно-публичный порядок разбирательств, свидетельствует о зачатках городского самоуправления и активности городской общины.

В Наказе подробнейшим образом регламентировался противопожарный режим и основания от его отступления, противопожарная экипировка дворов.

Так, запрещалось весной, летом и осенью в сухие и жаркие дни топить избы и мыльни. Отступление от правил допускалось на один день в случае болезни или родов по челобитью государю и после досмотра официальными лицами. В холодные и ненастные дни избы допускалось топить дважды в неделю – в четверг и в воскресенье. Кроме того, предписывалось готовить только в специально отведенных строениях – поварнях, или печах, возведенных на огородах или незастроенных местах в отдалении от жилой застройки.

   Наказание за отступление от правил в случае возникновения пожара – смертная казнь. Такая суровость связана со скученностью застройки и деревянным домостроением. В случае пожара опасности подвергался не только отдельный жилой дом, но и весь город. Фактически до XIX века в Москве преобладала деревянная застройка, способствовавшая распространению огня [11, с. 74-75].

Русское правительство по документально подтвержденным источникам уже с XIV века стало проводить мероприятия по регламентации застройки, связанные как с предотвращением пожаров, так и с улучшением городской планировки.

Формирование и становление русского права осуществлялось параллельно с рецепированием норм византийского законодательства. При этом Закон Градский, как не относящийся к юрисдикции церкви, отечественным законодателем рецепировался избирательно с исключением установлений, не свойственных русскому укладу и уровню развития общества.

О важности градостроительных установлений для укрепления русской государственности и развития русского общества свидетельствует факт их включения в единственный кодифицированный акт XVII века - Соборное Уложение 1649 года.

Вместе с тем разнообразный характер подзаконных нормативных источников и изложенных в них установлений, доля повторных норм в законодательстве указывают на отсутствие системного характера, а иногда и эффективности деятельности по упорядочению городской жизни и строительства. Введение регулирования осуществлялось ситуативно, в случае возникновения проблемы, будь то стремительно распространяющиеся пожары, снижение поступлений в казну из-за торговли в неотведенных местах или рост заболеваний в связи с неудовлетворительным санитарным состоянием городских улиц.

Основной предпосылкой градостроительного регулирования по причине преимущественно деревянной застройки стали необходимость предотвращения пожаров и организация их эффективного тушения.

При этом создание новых и укрепление существующих городских поселений предопределялось, в первую очередь, военными нуждами и приграничным статусом территории.

Характер градостроительных норм и предписанных способов защиты нарушенных прав свидетельствуют о том, что на начальном этапе правительство в публичном порядке функцию контроля и надзора за городским строительством (в особенности на этапе планирования и возведения строений) не осуществляло. Регулярный контроль осуществлялся в части проверки соблюдения противопожарного режима и наличия необходимой противопожарной экипировки.

Однако к концу XVII столетия, ввиду усиления монаршей власти и необходимости перехода к новому более представительному облику городов зарождающейся империи, контроль за городской застройкой ужесточается.

ЛИТЕРАТУРА.

1. Горнова Г.В. Соразмерность города и человека: проблемы формирования городской идентичности // Праксема. Проблемы визуальной семиотики. — 2018. № 3 (17). С. 43–56.

2. Трухачев Ю. Н. Концепция нового градостроительного законодательства Российской Федерации [Электронный ресурс] / Ю. Н. Трухачев. Сочинская городская организация Союз архитекторов России. — 2012. — Режим доступа: http://archi-sochi.ru/?p=674 (дата обращения 28.04.2019).

3. Горнова Г. В. Урбанистический дискурс западной философии ХХ века / Г. В. Горнова // Вестник Челябинского государственного университета. — 2010. № 16 (197). Философия. Социология. Культурология. Вып. 17. С. 180–187.

4. Горнова Г. В. Аргументация в полемике урбанизма и антиурбанизма / Г. В. Горнова // Вестник Челябинского государственного университета. — 2009. № 33 (171). Философия. Социология. Культурология. Вып. 14. С. 41–44

5. Маньков А. Г. Уложение 1649 года — кодекс феодального права России / Маньков А. Г. — Л., 1980. — 132 с.

6. Новомбергский Н. Я. К вопросу о внешней истории Соборного Уложения 1649 г. // Исторические записки — 1947. № 21. С. 44-45.

7. Луппов С. Л. История строительства Петербурга в первой четверти XVIII века / С. Л. Луппов — М.; Л.: АН СССР, 1957. —189 с.

8. Тиктин Н. И. Византийское право как источник Уложения 1648 года и новоуказных статей: Опыт историко-сравнительного исследования / Тиктин Н. И. — Одесса: Тип. Штаба окр., 1898. — 227 с. — репринтная копия.

9. Закон градский [Электронный ресурс] / Кириллица. — 2014. Режим доступа: https://cyrillitsa.ru/past/16954-zakon-gradskijj.html (дата обращения 28.04.2019).

10. Владимирский-Буданов М. Ф. Обзор истории русского права. Ростов-на-Дону: Феникс, 1995 — 640 с.

11. Глазычев В. Л. Урбанистика. Часть 1 / В. Л. Глазычев — М.: Европа, 2008. — 220 с.

12. Фальковский Н. И. Москва в истории техники / Н. И. Фальковский — М.: Московский рабочий, 1950. — 527 с.

    
    
    

Гемпик Екатерина Александровна, юрисконсульт Федерального автономного учреждения «Федеральный центр нормирования, стандартизации и технической оценки соответствия в строительстве»

 Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ, проект: 18-411-550008 р_а

 Ссылка для цитирования: Гемпик Е. А. Нормативное правовое регулирование градостроительной деятельности в XVII в.: историко-правовой аспект // Вестник Омского университета. Серия «Право». 2019. Т. 16, № 3. С. 32–39. DOI: 10.25513/1990- 5173.2019.16(3).32-39.

Статья подготовлена при финансовой поддержке РФФИ, проект 18-411-550008 р_а: «Городская идентичность: антиномичность миграционных установок горожан (на материале города Омска)».