30.03.2020

Резолюция XIII Сессии градостроителей

В Мурманске 27-28 февраля состоялись XIII Сессия градостроителей «Развитие территорий российского Севера» и XI Школа градостроителей «Градоустройство – новые форматы».

В работе мероприятия приняли участие представители федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований Центрального, Северо-Западного, Южного, Уральского, Сибирского и Дальневосточного федеральных округов, представители ведущих градостроительных институтов и организаций нашей страны, в том числе из Москвы, Санкт-Петербурга, Владивостока, Ростова-на-Дону, Казани, Ярославля, Омска, Красноярска, Иркутска, Нижневартовска и Мурманска.

В рамках конференции состоялось обсуждение актуальных вопросов в области комплексного социально-экономического и территориального развития, пространственного планирования, оперативного управления развитием территорий, обеспечения комфортной городской среды. Особое внимание было уделено вопросам развития северных российских территорий в современных условиях и новым инструментам управления развитием таких территорий.


Участники обсудили вопросы необходимости институциональных преобразований для развития городов в условиях российского Севера; достаточно ли сегодня ресурсов (экономических, человеческих и т.д.), необходимых для реализации задач развития таких территорий, как сделать современные технологии основой промышленности, социальной сферы и городского развития, как ускорить внедрение технологий и возможна ли ускоренная роботизация процессов.

Отметили, что согласно Стратегии пространственного развития Российской Федерации до 2025 года субъекты и части субъектов Российской Федерации, входящие в Арктическую зону, отнесены к геостратегическим территориям страны. Данная территория неоднородна, поэтому для ее развития необходимо менять подходы к проектированию, к формированию городской планировочной структуры и благоустройства, архитектурно-строительным решениям, ориентируясь на богатую практику зарубежных северных соседей создания комфортной среды. Необходимо изменить региональные нормативы градостроительного проектирования. Определяющими факторами при формировании нормативных документов должны стать климатические риски, сырьевая специализация, добыча природных ископаемых. Для планирования развития территории необходимо учитывать и использовать ресурсы корпораций, малого и среднего бизнеса. Необходимо оценить, сколько ресурсов в общей доле ресурсов страны оттягивает на себя Арктическая зона, и как Арктика влияет на развитие остальных российских территорий.

Сверхнизкая плотность населения и дисперсность расселения при слабой связности населенных пунктов – характерная особенность бескрайних северных территорий. Планирование и развитие таких регионов должно предусматривать дифференцированные подходы к работе со слабоурбанизированными и урбанизированными территориями в увязке с отраслевыми стратегиями и социальными программами относительно разных слоев населения.

Отметили, что не надо увеличивать и раздувать специально численность населения на этих территориях, создавать избыточную инфраструктуру. В качестве возможных управленческих решений были озвучены: реалистичное долгосрочное планирование, отказ от коротких эффектов в пользу долгосрочных проектов, накопление ресурсов и ускоренное развитие экстерриториальных отраслей одновременно с встраиванием в глобальные транспортные связи.

Отметили проблемы ЗАТО и населенных пунктов с дислокацией военных, отсутствие четкой структуры взаимодействия между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти, отвечающими за эти территории. Среди факторов, препятствующих устойчивому развитию таких населенных пунктов, названы низкое качество жилья для военнослужащих и их семей, низкие темпы реализации программы переселения граждан из ЗАТО, снижение финансовой поддержки федерального бюджета, ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, критический износ инфраструктуры, отсутствие комфортной городской среды.

По мнению участников Сессии, одной из составляющих территориальной политики должно стать представление о характере изменений обустройства территории, связанное с целеполаганием и приоритезацией – аспектами, отсутствующими в нормативно-правовых актах по территориальному планированию.

Отсутствие законодательно закрепленного стратегического территориального (пространственного) планирования как консолидирующего уровня рассмотрения развития территории совместно с отраслевыми документами стратегического планирования, межрегиональными и межмуниципальными планами развития порождает множество проблем в управлении развитием территории, таких как:

- увязка целеполагания и задач со сценариями развития субъектов с учетом разного рода ограничений в развитии территорий;

- увязка целеполагания и бюджетирования, принципов и подходов к выбору территорий приоритетного развития;

- выбор и резервирование приоритетных площадок и узлов развития;

- рассмотрение средообразования (городское, природное) через капитализацию территории;

- разработка дифференцированных индикаторов, отражающих качество решений в части территориального развития различных зон;

- определение видов прогнозных расчетов (численность населения по муниципальным образованиям, транспортные потоки и др.) и т.д.

Обсудили место и задачи пространственного планирования в иерархии стратегических документов по региональному и муниципальному развитию, а также в системе документов территориального планирования и планировки локальных территорий.

Отметили, что пространственные аспекты в качестве политик и мер могут рассматриваться на разных уровнях подготовки документов регионального и муниципального развития. Это может быть пространственный раздел в стратегиях социально-экономического развития или промежуточный документ – концепция пространственного развития региона (города), мастер-план в составе генерального плана города/поселения, мастер-план на часть внутригородской территории или на всю территорию города как инструмент ее развития.

Основные задачи пространственного планирования на любом уровне рассмотрения:

- эффективное использование ресурсного потенциала территории – обеспечение конкурентоспособности территорий (в разных масштабах рассмотрения) на основе развития приоритетной специализации, сбалансированного распределения в пространстве функций и объектов регионального и местного значения;

- выявление территорий – драйверов, определение видов и степени преобразования городских районов на основе оценки социально-экономических эффектов с целью оптимального использования бюджетных и привлеченных ресурсов;

- увязка развития территорий, смежных с соседними муниципальными образованиями.

Пространственное планирование – это инструмент, регулирующий межотраслевое, межсубъектовое взаимодействие в условиях стремительно меняющихся укладов и трендов городского развития, нарастающих темпов урбанизации.

Невозможно развивать территории, не имея долгосрочных целей. Именно этим объясняется появление таких документов, как стратегии пространственного развития и мастер-планы, которые не имеют на сегодняшний день законодательного закрепления и четкой дефиниции. Особое внимание участники уделили обсуждению различных подходов к пониманию и разработке именно таких документов.

Эксперты предложили воздержаться от законодательного закрепления понятия мастер-плана и его регламентации, чтобы оставить место для свободы выражения и творческих идей. По мнению большинства участников мероприятия, решение о разработке мастер-плана должно определяться индивидуально, в соответствии с особенностями конкретных территорий и готовностью органов исполнительной власти. Разработка мастер-планов должна быть полномочием органов местного самоуправления, но не их обязанностью. Важным выводом дискуссии стал тезис, что для развития территорий требуются гибкие инструменты планирования.


К событиям, положительно влияющим на пространственное планирование и управление развитием территорий в целом, участниками отнесены:

– последовательная реализация мероприятий в рамках плана «Трансформация делового климата», утвержденного Распоряжением Правительства РФ от 17 января 2019 года № 20-р;

– включение в план мероприятий «ТДК» Распоряжением Правительства РФ № 19-р от 17 января 2020 года мероприятия «Подготовка концепции федерального закона, направленного на совершенствование системы управления развитием территорий»;

– разработка Министерством экономического развития Российской Федерации методических рекомендаций по подготовке нормативов градостроительного проектирования.


Принципиальную поддержку участников Сессии получили следующие предложения:

– установить обязательность подготовки и утверждения стратегий социально-экономического и пространственного развития муниципальных образований, устанавливающих приоритеты и целевые показатели (индикаторы) развития относительно зафиксированных показателей современного состояния;

– внести изменения в порядок согласования документов территориального планирования в части уточнения вопросов согласования и сокращения сроков согласования, а также обеспечить актуальность и доступность всех решений государственной власти, учет которых необходим при подготовке и внесении изменений в документы территориального планирования;

– внести изменения в порядок подготовки сведений о границах населенных пунктов и территориальных зон в части снижения точности до масштаба 1:5000; обеспечить кадастровую точность за счет внедрения Росреестром автоматизированных процессов;

– рекомендовать создание цифровых информационных моделей управления развитием территорий регионов и входящих в их состав муниципальных образований, включающих в себя базу данных о существующих и планируемых объектах, обеспечивающих ведение мониторинга и внесение необходимых ежегодных изменений.


Участники также поддержали следующие тезисы о необходимости:

– институализации профессии «градостроитель»;

– формирования в городах объектов недвижимости в качестве единиц экономического развития;

– синхронизации документов стратегического и территориального планирования;

– выстраивания системы стратегического территориального планирования и программирования, предполагающей, помимо институциональных изменений, формирование необходимых финансовых институтов;

– наличия разных моделей развития городов и разработки разных градостроительных политик на разные территории;

– проведения научных исследований населенных пунктов Арктической зоны;

– дальнейшего развития федеральной государственной информационной системы территориального планирования, внесения функции форматно-логического контроля; оцифровки и загрузки в систему данных федеральных органов исполнительной власти;

– уточнения порядка получения исходных данных от федеральных органов исполнительной власти, порядка согласования проектов документов территориального планирования через ФГИС ТП;

– определения порядка обеспечения доступа к базам данных Единого государственного реестра недвижимости для возможности проведения анализа эффективности использования территорий и оценки возможных вариантов преобразований с учетом прав собственности и действующих ограничений;

– межмуниципального взаимодействия при решении вопросов по установлению границ муниципальных образований, проработки вариативных механизмов;

– при подготовке генеральных планов муниципальных образований учитывать региональные особенности, состав населенных пунктов, численность населения и размеры территории муниципального образования.


Определили, что при подготовке законопроекта о совершенствовании системы управления развитием территорий необходимо:

– доработать принципы, лежащие в основе концепции законопроекта;

– зафиксировать необходимость дифференцированного подхода к развитию различных регионов страны;

– прописать необходимость обеспечения декомпозиции национальных целей и показателей социально-экономического и пространственного развития Российской Федерации на региональный и муниципальный уровни через Стратегии социально-экономического развития субъектов РФ и муниципальных образований, включающие в себя комплексный анализ их состояния, демографический и инвестиционный прогнозы, целевые показатели развития в сравнении с текущими (базовыми) показателями, соответствующие всем национальным проектам;

– закрепить необходимость формирования объектов управления развитием территорий (территории субъектов Российской Федерации и муниципальных образований) в виде цифровых моделей современного состояния этих территорий;

– уточнить роль генерального плана в системе управления развитием территорий;

– закрепить необходимость учета специфики территорий при подготовке документов территориального планирования;

– проработать вопрос о необходимости отмены функционального зонирования, о развитии института территориального зонирования, отмене нормы о принадлежности каждого существующего земельного участка одной территориальной зоне;

– предусмотреть принятие организационных мер по совершенствованию системы управления развитием территорий, в том числе создание специальных федерального, региональных и муниципальных органов управления; проведение научно-исследовательских работ, пилотных проектов с применением экспериментальных правовых режимов, выявление и тиражирование лучших практик, подготовку образовательных программ и методического обеспечения.


Предложено:

– внести изменения в федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», закрепив за органами местного самоуправления в качестве необязательных полномочия по разработке и утверждению мастер-планов и стратегий пространственного развития.

– внести изменения в федеральный закон № 172-ФЗ «О стратегическом планировании», закрепив за уполномоченными органами местного самоуправления определение состава, содержания и границы разработки стратегий пространственного развития и мастер-планов в соответствии с особенностями развития конкретной территории; закрепить возможность совместной разработки стратегий пространственного развития несколькими муниципальными образованиями, возможность разработки стратегий пространственного развития для территорий, расположенных в двух и более регионах;

– внести изменение в Градостроительный кодекс Российской Федерации, прописав, что стратегии пространственного развития и мастер-планы могут являться основанием для внесения изменений в генеральные планы и правила землепользования и застройки, а также основанием для разработки проектов планировки территории; заказчиком таких работ могут выступать частные компании и общественные организации.


По результатам обсуждения проблем социально-экономического и пространственного планирования и управления развитием территорий, обеспечения качества среды участники Сессии приняли следующие РЕКОМЕНДАЦИИ:


Участникам Сессии

Принять участие в процессе подготовки предложений для включения в план мероприятий «Трансформация делового климата» в рамках работы экспертной группы по направлению «Градостроительная деятельность и территориальное планирование» при Торгово-промышленной палате РФ.


Подготовить и направить в Минэкономразвитяи России предложения для включения в законопроект «О городских агломерациях».


Подготовить и направить в Минэкономразвитяи России предложения по включению в методические рекомендации по подготовке документов территориального планирования субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также по подготовке стратегий социально-экономического развития муниципальных образований.


Подготовить и направить для обобщения в адрес Национальной гильдии градостроителей предложения для включения в законопроект о совершенствовании системы управления развитием территорий.


Способствовать институализации профессии «градостроитель».


Способствовать развитию профессионального информационно-образовательного портала в сфере градостроительства, архитектуры и информационных технологий «Управление развитием территории» (адрес – https://urtmag.ru/). Создать личные кабинеты на сайте, размещать статьи на профессиональные темы, давать предложения по открытию дискуссий.


Минэкономразвития России

Рассмотреть вопрос комплексной и единовременной переработки основных положений законодательства о градостроительной деятельности совместно с Минстроем России в целях гармонизации норм и учета всех выявленных в настоящее время проблем.


Подготовить и утвердить методические рекомендации по подготовке документов территориального планирования субъектов Российской Федерации и муниципальных образований посредством актуализации действующих методических рекомендаций с учетом высказанных в ходе Сессии предложений.


Подготовить и утвердить методические рекомендации по подготовке стратегий социально-экономического развития муниципальных образований, устанавливающих приоритеты и целевые показатели (индикаторы) развития относительно зафиксированных показателей современного состояния.


Взаимодействовать с экспертным сообществом при разработке законодательных инициатив, методических рекомендаций и т.д.


Органам государственной власти субъектов Российской Федерации

Создавать условия для развития городских агломераций через перераспределение полномочий, комплексную и единовременную разработку стратегий социально-экономического и пространственного планирования, документов территориального планирования и градостроительного зонирования, согласованность программ комплексного развития систем коммунальной, транспортной, социальной и иных видов инфраструктур.


Внедрять комплексный подход к управлению развитием территорий с использованием лучших практик.


Органам местного самоуправления

Внедрять комплексный подход к управлению развитием территорий с использованием лучших практик.


Торгово-промышленной палате РФ

Учитывать предложения участников Сессии при подготовке законодательных инициатив, заключений и предложений по доработке законопроектов, поступающих на рассмотрение в ТПП РФ.