09.09.2020

Улицы или дороги?

Статья опубликована в журнале "Строительный вестник Тюменской области", № 2/2020 г. от 30.06.2020, стр. 16-23. 


Во главу будущего ответа на поставленный вопрос я ставлю категорический императив градоустройства, определяя высшей ценностью городов счастье проживания в них людей. Можно было бы сказать – комфортность. Но этот термин не определяет всей полноты предназначения города для живущих в нем людей.

Где эта улица, где этот дом? Вот главный вопрос горожанина. Человек в городе не говорит о дорогах. Дороги соединяют города и другие места притяжения. Улицы объединяют людей в городе, соединяют между собой жилье, магазины, школы, больницы, стадионы и другие места приложения труда и востребованного интереса. Улицы объединяют не только объекты, но и процессы, сопровождают отношения людей и объектов. Движение – это жизнь. Улицы наполняют город жизнью.

В качестве вступления к теме я приведу несколько выдержек из прекрасных современных публикаций. Начну с книги «Счастливый город», которую написал известный канадский урбанист и журналист Чарльз Монтгомери [1]. Новые данные психологии, неврологии и собственных городских экспериментов Монтгомери собраны в этой книге. Она показывает, как города могут формировать наши мысли и поведение. И в конечном счете – обнадеживает: счастливый город может спасти мир, и мы все можем помочь его построить.

Автор приводит уникальный пример Энрике Пеньялоса, который с третьей попытки занял кресло столичного мэра (Богота, Колумбия) и был убеждён в неразрывной взаимосвязи между городской формой и культурой, он понимал, что недостаточно научить людей новой концепции гражданского общества или уважения. «Только город, уважающий человека, может ожидать, что граждане будут уважать его», – заявил он в своей инаугурационной речи. Пообещал, что во время пребывания на посту мэра выстроит взаимное уважение в городе с помощью бетона, стали, лужаек и зелени. Энрике Пеньялоса высказал простую, но чрезвычайно важную идею: городское пространство должно быть организовано так, чтобы делать людей счастливее. Пеньялоса – последователь экономистов, изучающих «экономику счастья».

А вот не менее известный американский ученый, специалист по когнитивной нейропсихологии и психогеографии, пытливый исследователь, популяризатор науки и писатель Колин Эллард в книге «Среда обитания. Как архитектура влияет на наше поведение и самочувствие» пишет так: «Когда мы идем по широкой улице спального района между однообразными рядами далеко отстоящих друг от друга типовых домов, нам кажется, что время ползет мучительно медленно, и мы скучаем» [2].

Датский архитектор и консультант по городскому дизайну Ян Гейл путем простого ненавязчивого наблюдения за пешеходами выяснил, что мимо невыразительных фасадов люди ходят быстрее, чем вдоль оживленных и дружелюбных. Они с меньшей охотой останавливаются или хотя бы поворачивают голову в сторону безликих зданий – нет, просто несутся вперед, пытаясь прорваться сквозь неприятное однообразие улицы, пока не окажутся в другом ее конце в надежде найти что-то более интересное.

Ян Гейл считает, что для градостроителей, обеспокоенных тем, как сделать улицы более удобными для людей, это открытие говорит об очень многом. Оно показывает, что, просто изменив вид и физическую структуру нижней (высотой всего лишь 3 метра) части фасадов, можно добиться совершенно иного подхода к использованию города его жителями. Людям не только больше нравится гулять вдоль приветливых и живых фасадов – меняется даже их поведение. Они останавливаются, оглядываются вокруг и впитывают атмосферу окружающей среды; пребывая в хорошем настроении, они ведут себя энергичнее и становятся более внимательными. Им на самом деле хочется находиться в том или ином месте. Любой градостроитель, по мнению Гейла, захочет поддержать процессы, способствующие правильному функционированию города. Это значит обращать внимание на основу городской системы – на такие вещи, как транспортная система, безопасность, красота, возможности передвигаться пешком и вести здоровый образ жизни. Другими словами, архитекторы стремятся проектировать улицы так, чтобы те помогали здоровым, счастливым и умеющим хорошо приспосабливаться горожанам без помех достигать своих основных целей.

С транспортными потоками связаны самые сложные проблемы XXI века, к тому же они заметно влияют на самочувствие. Дональд Эпплярд, профессор кафедры городского дизайна Калифорнийского университета в Беркли, сравнивал качество жизни на улицах с высокой, средней и низкой загруженностью проезжей части. На загруженных улицах очень мало людей, их вытеснили автобусы, грузовики и автомобили. А жители улиц с низкой загрузкой проводили больше времени вне дома: прогуливались, ходили по магазинам, пили кофе или потягивали вино в заведениях. Но главное, они были внимательнее друг к другу и защищали свою территорию. Чувство причастности и безопасности у них было выше. Эпплярд подчеркнул разницу в социальном капитале между улицами с высокой и низкой загруженностью: «Одни провоцируют разобщение, другие создают условия для добрососедских отношений и общения». Он заключил, что тихие улицы более пригодны для жизни [3].

Вернемся к теме. Постараемся найти российские ответы на вопросы, что такое улица и что такое дорога. Разберемся последовательно. Для начала обратимся к толковым словарям и энциклопедиям.

Согласно материалам открытой интернет-энциклопедии Википедия, улица –мощеная дорога внутри населенного пункта (не во всех), один из основных элементов городской инфраструктуры, имеющая, как правило, индивидуальное название. Городские постройки (дома) нумеруются и привязываются к той или иной улице. Поэтому существует чётная и нечётная сторона улицы. Названия улицы получают в честь известных людей, топонимов или праздников. Прямоугольный участок населённого пункта, со всех четырёх сторон окружённый улицами, называется кварталом. Если одна сторона дома выходит на улицу, то другая, обращённая к внутренней стороне квартала, выходит во двор. По улицам осуществляется проезд городского транспорта. Переход улиц пешеходами подразумевает пешеходный переход, который отмечается зеброй и регулируется светофором. Продольная часть улицы, предназначенная для прохода пешеходов, называется тротуаром, который отделен от проезжей части поребриком. Для осуществления движения по улице в темное время суток существует уличное освещение. Помимо движения, на улицах может осуществляться и иная деятельность, например, уличная торговля [4].

Автомобильная дорога – инженерное сооружение (дорога), имеющая двухполосное, многополосное, встречное, а также попутное направление движения механических транспортных средств. Термин включает в себя комплекс функционально связанных конструктивных элементов и искусственных инженерных сооружений, специально предназначенных для обеспечения безопасного движения автомобильных и других транспортных средств с расчётными скоростями, нагрузками и габаритами, с заданной интенсивностью движения в течение длительного времени, а также участки земель, предоставленные для размещения этого комплекса, и пространство в пределах установленного габарита [5].

В толковом словаре русского языка под редакцией Д.В. Дмитриева улицей называется пространство между двумя рядами домов в населённом пункте, которое предназначено для прохода пешеходов и проезда пассажирского транспорта. Оживлённой улицей называют улицу, на которой происходит интенсивное, активное движение пешеходов и транспорта. Улицей называют два ряда пронумерованных домов с проходом для пешеходов и проездом транспорта между ними, которые, как правило, имеют общее топонимическое название [6].

Дорога – это длинная полоса земли, которая соединяет какие-либо два места и по которой можно ездить из одного места в другое [7].

Далее проанализируем федеральное законодательство.

Градостроительный кодекс Российской Федерации относит улицу к территориям общего пользования: территории общего пользования – территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары) [8]. В развитие положений кодекса свод правил (СП 42.13330.2011 Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*) дает определение: улица, площадь – территория общего пользования, ограниченная красными линиями улично-дорожной сети города [9].

Федеральный Закон «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности» определяет понятие автомобильная дорога как объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, – защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог [10].

Что ответит нам закон «Об общих принципах местного самоуправления» на изначально поставленный вопрос – улицы или дороги нужны современным городам?

К вопросам местного значения отнесено лишь присвоение адресов объектам адресации, изменение, аннулирование адресов, присвоение наименований элементам улично-дорожной сети (за исключением автомобильных дорог федерального значения, автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения), наименований элементам планировочной структуры в границах муниципального, городского округа, изменение, аннулирование таких наименований, размещение информации в государственном адресном реестре.

В то же время к вопросам местного значения отнесена дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального, городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах муниципального, городского округа, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации [11].

Орган местного самоуправления также утверждает правила благоустройства территории муниципального, городского округа, поселения, осуществляет контроль за их соблюдением, занимается организацией благоустройства территории в соответствии с указанными правилами, а также организацией использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах муниципального, городского округа, поселения.

Нет явного полномочия по обустройству улиц и площадей. Нет даже упоминания о территориях общего пользования. Но нам известно, что территории общего пользования должны оформляться в земельные участки муниципальной собственности.

А вот владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального, городского округа или поселения, является вопросом местного значения.

Но, как правило, в городах территории общего пользования не оформлены в муниципальную собственность, они не относятся ни к каким земельным участкам. Территории общего пользования в своем большинстве принадлежат так называемым неразграниченным государственным землям. А вот дороги, в том числе и на землях населенных пунктов, то есть на территориях городов и других населенных мест, представляют собой земельные участки (объекты недвижимости), границы которых определены по бордюрному камню. За их обустройство отвечает муниципалитет и в рамках своих полномочий регулярно (или не очень) укладывает асфальтовое покрытие и осуществляет ямочный ремонт. Но и дороги в городах и тем более в малых населенных пунктах далеко не все оформлены в земельные участки. Большинство улиц в районах индивидуальной малоэтажной жилой застройки не имеют твердых дорожных покрытий видимо просто потому, что по этим улицам не проходят дороги, учтенные как муниципальное имущество.

Как известно, бюджетные средства муниципалитет имеет право расходовать только на мероприятия, запланированные в целях реализации своих полномочий.

Так что никто в городах наших не виноват в том, что проезжие части улиц ремонтируются независимо от устройства тротуаров и газонов, от прокладки ливневой канализации или установки наружного освещения и малых архитектурных форм. Всем известно, что очень часто последовательность таких мероприятий противоречит здравому смыслу – сначала засеют газон, сразу после того, как газон зазеленеет, асфальтируют дорогу, спустя пару месяцев под ней начинают ремонт канализационного коллектора… И на благоустройство, и на наружное освещение, и на ливневую канализацию полномочия у местного самоуправления есть. Просто расписаны эти полномочия в разных строчках бюджетного плана. Разные строчки диктуют структуру администрации местного самоуправления. И в итоге за названные мероприятия отвечают разные департаменты и управления. Все департаменты разрабатывают свои программы и их реализовывают… А в результате несчетное количество несогласованных действий и, конечно, неэффективная трата бюджетных средств.

В чем я вижу проблему? И как предлагаю ее решить?

Вначале было слово. Эта мудрость неоспорима. Волшебное слово «улица» никак не может найти для себя достойного места в муниципальном управлении.

Вот и в национальных проектах все та же системная ошибка!

Национальный проект «Безопасные и качественные автомобильные дороги» ставит однозначные цели, полностью соответствующие названию проекта. Здесь нет тротуаров и нет уличного пространства, которое создает города.

Национальный проект «Жилье и городская среда» ставит не менее амбициозные цели – стремительное наращивание жилого фонда. А также ставит задачу городам по организации соревнования между собой за более высокое значение индекса качества городской среды. Президентом Российской Федерации в мае 2018 года были сформулированы цели и целевые показатели развития Российской Федерации по направлению «Жилье и городская среда» на период до 2024 года, среди которых кардинальное повышение комфортности городской среды, повышение индекса качества городской среды на 30 процентов, сокращение в соответствии с этим индексом количества городов с неблагоприятной средой в два раза [12].

Целью проекта заявлено создание механизмов развития комфортной городской среды, комплексного развития городов и других населенных пунктов с учетом индекса качества городской среды. Во исполнение национального проекта распоряжением Правительства Российской Федерации от 23 марта 2019 г. № 510-р утверждена Методика формирования индекса качества городской среды.

Для оценки городов разработана матрица. Итоговый балл каждого города формируется из показателей по шести типам пространств: «Жилье и прилегающие пространства», «Уличная инфраструктура», «Озеленение и водные пространства», «Социально-досуговая инфраструктура и прилегающие пространства», «Общественно-деловая инфраструктура и прилегающие пространства» и «Общегородское пространство». Каждый из них оценивается по пяти критериям: безопасность, комфортность, экологичность и здоровье, идентичность и разнообразие, современность и актуальность среды, эффективность управления.

Уличная инфраструктура оценивается по следующим показателям:

– количество погибших в дорожно-транспортных происшествиях;

– доля улично-дорожной сети, обеспеченной ливневой канализацией, в общей протяженности улично-дорожной сети;

– загруженность дорог;

– количество улиц с развитой сферой услуг;

– индекс пешеходной доступности;

– доля доступных для инвалидов и других маломобильных групп населения приоритетных объектов социальной, транспортной, инженерной инфраструктуры в общем количестве приоритетных объектов [13].

Не нужно быть глубоко профессиональным экспертом, чтобы увидеть очевидную связь показателей, оценка которых проводится в рамках реализации национального проекта «Жилье и городская среда», с реализацией другого национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги», мероприятия которого по территориям городов должны быть включены в программы комплексного развития транспортной инфраструктуры, которые разрабатываются в соответствии с «Требованиями к программам комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов», утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2015 г. № 1440. Требования определяют состав и содержание программ комплексного развития объектов транспортной инфраструктуры местного значения поселений, городских округов [14].

Перечень мероприятий (инвестиционных проектов) по проектированию, строительству, реконструкции объектов транспортной инфраструктуры согласно утвержденным требованиям должен включать:

– мероприятия по развитию транспортной инфраструктуры по видам транспорта;

– мероприятия по развитию транспорта общего пользования, созданию транспортно-пересадочных узлов;

– мероприятия по развитию инфраструктуры для легкового автомобильного транспорта, включая развитие единого парковочного пространства;

– мероприятия по развитию инфраструктуры пешеходного и велосипедного передвижения;

– мероприятия по развитию инфраструктуры для грузового транспорта, транспортных средств коммунальных и дорожных служб;

– мероприятия по развитию сети дорог поселений, городских округов.

Комплексная программа развития транспортной инфраструктуры разрабатывается на основании генерального плана, подготовка и утверждение которого также относится к полномочиям местного самоуправления. Генеральный план наряду с другими объектами местного значения утверждает перечень планируемых к размещению и реконструкции объектов транспортной инфраструктуры. Согласно требованиям, утвержденным Приказом Минэкономразвития России от 09.01.2018 № 10 «Об утверждении Требований к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и о признании утратившим силу приказа Минэкономразвития России от 07.12.2016 № 793», к объектам местного значения транспортной инфраструктуры могут быть отнесены:

– магистральная дорога скоростного движения;

– магистральная дорога регулируемого движения;

– магистральная улица общегородского значения регулируемого движения;

– магистральная улица районного значения;

– улицы и дороги местного значения;

– дорожка велосипедная[15].

Перечень показывает, что улицы и дороги имеют как различные, так и общие свойства. Особенно это заметно при изучении справочника «Тип улиц и дорог местного значения», утвержденного названными требованиями. Улицы и дороги местного значения могут быть отнесены к следующему типу:

– улицы в жилой застройке;

– улицы и дороги научно-производственных, промышленных и коммунально-складских районов;

– пешеходные улицы и дороги;

– парковые дороги;

– проезды.

Можно продолжить анализ неизменно дублирующих и противоречащих друг другу правовых и нормативных документов. Но задача этой статьи не в том, чтобы вскрыть недостатки действующей системы правового регулирования, а в том, чтобы обоснованно ответить на вопрос: «Улицы или дороги нужны современным городам?».

Наш ответ однозначен – градоустройство или жизнеустройство городов строится на улично-дорожной сети, состоящей из улиц внутри жилой и общественной застройки и дорог, соединяющих между собой населенные пункты, промышленные, коммунально-складские и другие отдаленные территории. Дороги на территориях жилой и общественной застройки являются неотъемлемой частью улиц наряду с тротуарами, озелененными участками, ливневой канализацией, наружным освещением, рекламными установками и малыми архитектурными формами. Обустройство улиц необходимо выполнять комплексно. Улицы – это обустроенные территории общего пользования. Дороги – это инженерные сооружения, в том числе являющиеся частью обустройства улиц.

Возможно ли реализовать комплексный подход, который, безусловно, даст положительные эффекты и в достижении целевых показателей национальных проектов, и в эффективности местных бюджетных расходов в рамках действующего законодательства? Или необходимо внесение изменений в федеральные законы и нормативные документы?

Конечно, изменения законодательства были бы очень полезны, но это процесс не быстрый. Тем более что мы уже говорили о существующих проблемах межведомственного взаимодействия…

Учитывая, что законодатель часто опирается на лучшие практики при внесении изменений в нормативные правовые акты, мы предлагаем эти лучшие практики создавать и на деле доказывать, каким образом можно достичь лучших результатов. Приведу ещё одну цитату из книги Чарлза Монтгомери: «Счастливый город может спасти мир, и мы все можем помочь его построить».

Решить задачу комплексного подхода к управлению развитием территорий, предназначенных для создания благоприятной городской среды, за счет взаимосвязанного развития всех инфраструктур можно только при комплексном планировании градоустройства,понимаемого как деятельность по устройству городов, благоприятных для жизни.

Комплексное планирование может обеспечить комплексный проект, включающий в себя все необходимые документы (генеральный план, проекты планировки и межевания, правила землепользования и застройки, программы комплексного развития транспортной, коммунальной, социальной и рекреационной инфраструктур и жилищного строительства и т.д.), но главное, этот комплексный проект должен быть гибким к возможным изменениям как внешних, так и внутренних условий: будь то мировой кризис или местная авария на теплотрассе. При этом обязательным содержанием комплексного проекта должен быть проект планировки и межевания территорий улично-дорожной сети, на основании которого будут сформированы все земельные участки этих территорий и оформлены в муниципальную собственность.

Комплексный проект может обеспечить эффективное развитие территорий городов в том случае, если он является основным ресурсом цифровой информационной модели управления развитием территории – ЦИМ УРТ.

ЦИМ УРТ представляет собой комплекс взаимосвязанных информационных ресурсов, состоящих из цифровых данных, и набор инструментов для мониторинга и оперативного регулирования качественных и количественных характеристик в зависимости от сложившегося или планируемого сценария развития территории города.

Улицы и дороги составляют базовый опорный каркас городского развития – улично-дорожную сеть, которая в свою очередь формирует основу ресурса ЦИМ УРТ.


Библиография

1. Чарльз М. Счастливый город. Как городское планирование меняет нашу жизнь. – М.: Изд-во «Манн, Иванов и Фербер», 2019. – 368 с.

2. Колин Э. Среда обитания. Как архитектура влияет на наше поведение и самочувствие. – М.: Изд-во «Альпина Паблишер», 2019. – 288 с.

3. Кидуэлл П. Психология города. Как быть счастливым в мегаполисе. – М.: Изд-во «Манн, Иванов и Фербер», 2018. – 288 с.

4. Улица [Электронный ресурс]: Википедия. Свободная энциклопедия. – Режим доступа: https://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%A3%D0%BB%D0%B8%D1%86%D0%B0 (дата обращения: 28.04.2020).

5. Автомобильная дорога [Электронный ресурс]: Википедия. Свободная энциклопедия. – Режим доступа: https://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%90%D0%B2%D1%82%D0%BE%D0%BC%D0%BE%D0%B1%D0%B8%D0%BB%D1%8C%D0%BD%D0%B0%D1%8F_%D0%B4%D0%BE%D1%80%D0%BE%D0%B3%D0%B0(дата обращения: 28.04.2020).

6. Улица [Электронный ресурс]: Толковый словарь русского языка под редакцией Д.В. Дмитриева. – Режим доступа: https://dic.academic.ru/dic.nsf/dmitriev/5583 (дата обращения: 28.04.2020).

7. Дорога [Электронный ресурс]: Толковый словарь русского языка под редакцией Д.В. Дмитриева. – Режим доступа: https://dic.academic.ru/dic.nsf/dmitriev/1100/%D0%B4%D0%BE%D1%80%D0%BE%D0%B3%D0%B0 (дата обращения: 28.04.2020).

8. Градостроительный кодекс Российской Федерации // СПС «Консультант».

9. СП 42.13330.2011 Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89* // СПС «Консультант».

10. Федеральный закон от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «Консультант».

11. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС «Консультант».

12. Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» // СПС «Консультант».

13. Распоряжение Правительства РФ от 23 марта 2019 г. № 510-р «Об утверждении Методики формирования индекса качества городской среды» // СПС «Консультант».

14. Постановление Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2015 г. № 1440 «Требованиями к программам комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов» // СПС «Консультант».

Приказ Минэкономразвития России от 09.01.2018 № 10 «Об утверждении Требований к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и о признании утратившим силу приказа Минэкономразвития России от 07.12.2016 № 793».